III SA/Wa 2023/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Kurasz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (sprawozdawca), Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, Protokolant referent stażysta Agata Próchniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi G. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz G. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2012 r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia A. Z. i G. Z. (dalej jako "Skarżący") na pismo Prezydenta Miasta Z. z dnia 29 grudnia 2011 r., nr PO.Vi3120-6-5/11 informującego o zakończeniu postępowania w sprawie wpłaty z 19 czerwca 2009 r. 2. Prezydent Miasta Z. pismem z 29 grudnia 2011 r. poinformował Skarżących, że sprawa wpłaty z 19 czerwca 2009 r. została ostatecznie zakończona postanowieniem z [...] czerwca 2009 r., nr [...], które zostało utrzymane w mocy przez SKO w W. 3. Pismem z 9 stycznia 2012 r. Skarżący wnieśli zażalenie od ww. pisma, które ich zdaniem posiada znamiona postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu zabezpieczenia należności podatkowej z tytułu podatku od nieruchomości położonej w Z. przy ulicy L. oraz wnieśli o jego uchylenie i nakazanie wszczęcia stosownego postępowania. 4. SKO w W. postanowieniem z [...] maja 2012 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Skarżących. Powołało się na treść art. 236 § 1, art. 239 i art. 228 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.) – dalej jako "Op". Wyjaśniło, że negatywna przesłanka niedopuszczalności zażalenia obejmuje zróżnicowaną grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności zażalenia natury przedmiotowej to nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie postanowienia w znaczeniu prawnym, np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron postępowania, czynność organu nie jest postanowieniem, lecz czynnością materialno-techniczną), niezaskarżalność określonych rodzajów postanowień wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy ostateczny charakter postanowienia organu odwoławczego. Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji zażaleniowej, niezdolności zażalającego się do czynności prawnych. SKO w W. stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia natury przedmiotowej. Brak bowiem w sprawie dotyczącej informacji o zakończeniu postępowania w zakresie zwrotu zabezpieczenia należności podatkowej z tytułu podatku od nieruchomości - przedmiotu zaskarżenia w sensie prawnym. W ocenie Kolegium ww. pismo nie stanowi postanowienia w rozumieniu art. 165a § 1 Op, od którego przysługuje zażalenie, nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia w zakresie odmowy wszczęcia postępowania, a stanowi jedynie czynność materialno-techniczną o charakterze informacyjnym. Powyższe oznacza, że przedmiotowe zażalenie, wniesione od nieistnieniejącego w znaczeniu prawnym postanowienia, jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 228 § 1 pkt 1, w związku z art. 239 Op. 5. Na ww. postanowienie SKO w W. Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 2507/06 stwierdzili, że SKO pełni funkcję organu odwoławczego, zaś kompetencje tego organu zostały określone w Dziale IV Rozdział 15 Op i żaden przepis prawa nie wyklucza stosowania regulacji prawnych w nich zawartych przez SKO. Istotą zaś postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania podatkowego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Poza tym dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie ścieśniającej wykładni (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2002 r., V SA 1573/01). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli postępowania organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji, co powinno mieć na względzie SKO ponownie rozpatrując skargę. Skarżący podnieśli, że organ pierwszej instancji nie przekazał SKO wszystkich dowodów postępowania (fakt ten wynika z analizy przekazanych załączników do SKO). Ponadto zaznaczyli, że stwierdzenie: "Prezydent Miasta Z. w związku z pismem wniesionym przez A. i G. Z. z dnia 9 stycznia 2010 r., przesyła do rozpatrzenia dokumenty", oznacza przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia jak do organu I instancji. W związku z powyższym Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i powtórne rozpatrzenie sprawy. Skarżący również wnieśli o zwrot kosztów postępowania sądowego. 6. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Stosownie do przepisu art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej: "p.p.s.a.") organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację, stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracji i strony czynności prawnych oraz dowody pozwalające skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżących. Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesyłane sądowi akta postępowań toczących się przed organem I i II instancji winny zawierać dokumenty ułożone chronologicznie, złączone i ponumerowane, wyposażone w kartę przeglądową, czyli spis treści (tj. dokumenty stanowiące dowody w sprawie pisma składane przez uczestników postępowania, notatki sporządzane przez pracowników organu, dokumenty związane z doręczaniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu, adnotacji urzędowej, potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma). Możliwość dokonania przez Sąd orzekający oceny całości zgromadzonego w sprawie przez organy administracji materiału dowodowego istnieje jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy zawierającymi cały zebrany materiał dowodowy. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, iż sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (tak m.in. WSA w Łodzi w wyroku z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 94/12, LEX nr 1146083 oraz WSA w Warszawie w wyroku z 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2170/07, LEX nr 355205). Prawnego źródła tego poglądu należy upatrywać w przepisie art. 133 § 1 p.p.s.a. ab initio, stosownie do którego sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Kontrola legalności zaskarżonego aktu nie może być przeprowadzona w oderwaniu od zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i w oderwaniu od ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt I GSK 1205/11, LEX nr 11097331). Powyższe wymagania wynikają przede wszystkim z treści art. 122 i art. 187 § 1 O.p. jako zasad proceduralnych, a także przepisów szczegółowych w zakresie zbierania i dokumentowania dowodów oraz art. 54 § 2 p.p.s.a. 8. Należy zaznaczyć, iż w przedmiotowej sprawie organy administracji nie wypełniły dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a., przekazane bowiem do Sądu wraz ze skargą akta administracyjne nie zawierają wszystkich dokumentów przedłożonych przez A. Z. i G. Z.. Nie zostały przesłane m.in. wszystkie pisma Skarżącego, tj. pismo z 28 listopada 2011 r., pismo z 18 października 2011 r. oraz dokumenty obrazujące czynności dokonane przez organ. Skoro ww. pismo Prezydenta Miasta Z. z 29 grudnia 2011 r., nr PO.Vi3120-6-5/11 zostało wydane w związku z wnioskami ww. osób, to dołączenie pism zawierających te wnioski do akt przesyłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę jest konieczne. To z tych pism wynika bowiem treść żądania A. Z. i G. Z., a tym samym prawny charakter pisma Prezydenta Miasta Z. z 29 grudnia 2011 r., nr PO.Vi3120-6-5/11, jako wydanego w odpowiedzi na te wnioski. Biorąc bowiem pod uwagę, że to nie forma, ale treść pisma w aspekcie wniosku podatnika oraz przepisów prawnych rozstrzyga o rodzaju tego pisma, uprawniona jest konstatacja, że organ wyłączył z akt istotne dla sprawy dokumenty pozwalające na kwalifikację prawną pisma Prezydenta Miasta Z. z 29 grudnia 2011 r., nr PO.Vi3120-6-5/11, informującego o zakończeniu postępowania w sprawie wpłaty z 19 czerwca 2009 r. Należy również zauważyć, że Sąd na podstawie posiadanych akt sprawy nie może stwierdzić czy określona okoliczność wystąpiła w sprawie, stąd kwestię tę zobowiązany jest rozważyć w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ podatkowy drugiej instancji. Skutkowało to naruszeniem przez organ art. 122 Op, art. 187 § 1 Op oraz art. art. 54 § 2 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 9. W sytuacji braku podstawowych dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów akta sprawy nie pozwalają na dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia co do poprawności zaskarżonego postanowienia z [...] maja 2012 r., nr [...] stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia A. Z. i G. Z. Wobec braku w aktach administracyjnych pełnego materiału dowodowego zaskarżony akt nie poddaje się kontroli sądowej. 10. Mając powyższe na względzie Sąd dokonał rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W oparciu o przepisy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylony akt nie podlega wykonaniu. Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego, zgodnie z art. 200 p.p.s.a.