IV SA/Wa 2601/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. sprawy ze skargi C. K., F. D. i M. C. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. oddala skargę M. C., F. D., C. K., działając jako współwłaściciele działki o nr [...] położonej w miejscowości S., w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwali Radę Gminy C. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą podjętą na sesji Rady w dniu [...] lipca 2012 r., w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C.. Wskazali, że ustalenia zawarte w projekcie Studium naruszają ich interes jako współwłaścicieli nieruchomości. Nie zgadzają się z zapisami Studium w zakresie w jakim ich działka miałaby być przeznaczona jedynie pod działalność rolniczą. Podkreślili, że nie prowadzą i nie mają zamiaru prowadzić działalności w sektorze rolnym, a działkę planują przeznaczyć pod zabudowę na cele mieszkaniowe. Wskazali, że podjęli działania w celu doprowadzenia do działki mediów. Działka została podłączona do sieci wodociągowej. Zaznaczyli, że organy Gminy C. współpracowały z nimi w zakresie uzbrojenia działki nr [...] w infrastrukturę techniczną niezbędną do rozpoczęcia inwestycji. Uznają uchwałę Rady Gminy C. jako istotne ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności. Podkreślili, że zakwalifikowanie działki jako terenów rolnych w sytuacji, gdy działki znajdujące się w sąsiedztwie zostały oznaczone jako tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, stanowi bezpodstawne naruszenie ich interesu prawnego. Podkreślili, że nieuwzględnienie uwag wnoszonych do planu nastąpiło w związku z opinią Dyrektora [...] Parku Narodowego. W ich ocenie jednak głównym zadaniem Dyrektora Parku jest realizacja celów związanych z ochroną przyrody na terenie Parku, nie zaś decydowanie o kształcie bądź istnieniu zabudowy mieszkaniowej na terenach sąsiadujących z terenem Parku. Wskazali, że opinia Parku, co do wysokiego poziomu wód gruntowych, została oparta na jednej wizji lokalnej, lecz przy obecnie stosowanych technikach budowlanych nie stanowi to przeszkody w zabudowie terenu. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Rada Gminy C. odmówiła uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że żądanie skarżących jest niezgodne z polityką przestrzenną Gminy. Uznano za niemożliwe dopuszczenie zabudowy na całym obszarze oznaczonym w planie jako użytki rolne (litera R), ponieważ cały teren Gminy położony jest w otulinie [...] Parku Narodowego i w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Ponadto projekt Studium został pozytywnie uzgodniony przez organy specjalizujące się w ochronie środowiska. W piśmie z dnia 2 października 2012 r. skargę na uchwałę Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. wnieśli C. K., F. D. i M. C.. Zaskarżonej uchwale zarzucili: - naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie istoty prawa własności przysługującego skarżącym do działki o nr [...] położonej w S. przejawiające się w zakwalifikowaniu tej działki jako terenu rolnego, co skutkowało brakiem możliwości zagospodarowania jej zgodnie z interesem skarżących, pomimo braku faktycznych przeszkód; - naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie ich możliwości wzięcia udziału w sesji Rady Gminy C. w dniu [...] sierpnia 2012 r., na której rozpatrywana była sprawa z wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Podnosząc wskazane naruszenia wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. wskazali, że informację o trybie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa powzięli dwa dni po sesji rady, co spowodowało, że skarżący pozbawieni zostali możliwości zapoznania się ze stanowiskiem poszczególnych radnych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. wniosła o jej oddalenie wskazując, że działka skarżących jest nisko położona, co może powodować jej podtopienia. [...] Park Narodowy negatywnie zaopiniował przeznaczenie działek w tym rejonie na inne cele niż rolne mając na uwadze, że przeznaczenie działek pod zabudowę doprowadzi do konieczności zmeliorowania tych obszarów, co negatywnie wpłynie na przyrodę Parku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego dopełnili wymogu umożliwiającego merytoryczną kontrolę zaskarżonego aktu i wezwali, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) Radę Gminy C. do usunięcia naruszenia prawa. Wspomniany przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Rada Gminy C. uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stwierdzić należy, że przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest wykazanie naruszenia kwestionowanym zapisem planu interesu prawnego skarżącego i to w sposób nie znajdujący uzasadnienia w obowiązującym prawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, przy czym niekoniecznie interes prawny musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. m. in. wyrok NSA z 16 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 1981/09). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Jak wynika z akt sprawy skarżący C. K., F. D. i M. C. są współwłaścicielami nieruchomości o nr ew. [...], położonej w miejscowości S.. Działka ta w zaskarżonym Studium leży na obszarze oznaczonym symbolem R - tereny rolne. Na rozprawie przed Sądem zarówno pełnomocnik skarżących jak i przedstawiciel organu wskazali jej dokładną lokalizację na rysunku Studium. Skoro nie ulega wątpliwości, że skarżący mają interes prawny w kwestionowaniu zapisów Studium rozważenia wymaga, czy jego skarżone zapisy interes ten naruszają. Kontroli Sądu podlega zatem czy Gmina, działając na podstawie przysługującego jej władztwa planistycznego, w sposób nieuprawniony ograniczyła możliwość korzystania z nieruchomości skarżących. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 - zwaną dalej u.p.z.p.) do zadań własnych gminy należy kształtowanie polityki i prowadzenie polityki przestrzennej, a odbywa się to m.in. przez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 u.p.z.p.). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). W wyroku z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2687/11, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach, trudnych do wykazania. Charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość o nr ew. [...] położona w S., której skarżący są współwłaścicielami, została przeznaczona w Studium pod tereny rolne. Z załącznika nr 2 do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. wynika, że działka położona jest wzdłuż drogi gminnej, ciągnie się aż do granic [...] Parku Narodowego oraz znajduje się w otoczeniu terenów rolnych. Nie odbiega zatem swoim przeznaczeniem od przeznaczenia przewidzianego w Studium dla działek sąsiednich. Z uwagi na to, że gmina C. położna jest w systemie obszarów chronionych tj. [...] Parku Narodowego, jego otuliny oraz obszaru chronionego krajobrazu Natura 2000, koniecznym było uwzględnienie w zapisach Studium wymogów ochrony tych terenów oraz, na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, uzgodnienie Studium z Dyrektorem [...] Parku Narodowego. Z akt sprawy, jak również z wyjaśnień organu wynika, że opracowanie Studium opóźniło się ze względu na trudności związane z uzyskaniem pozytywnego uzgodnienia tego aktu m.in. od Dyrektora Parku. Zauważyć należy, że w postanowieniu z dnia [...] listopada 2011 r. organ ten odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu Studium m.in. ze względu na konieczność weryfikacji terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, z uwagi na rozległe podtopienia. Dyrektor Parku uznał lokowanie zabudowy na podmokłych obszarach na przedpolu parku narodowego za zagrożenie wewnętrzne, o jakim mowa w art 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody. Dyrektor Parku zwracał także uwagę na konflikty powstające w wyniku sytuowaniu budynków w niewłaściwych miejscach, prowadzące do żądania od władz Parku podejmowania działań zmierzających do przeprowadzenia prac melioracyjnych - budowy głębokich rowów odprowadzających nadmiar wody i osuszania terenów. Dopiero postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektor [...] Parku Narodoweg,o przy uwzględnieniu wnioskowanych przez niego zmian, uzgodnił przedłożony projekt Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.. Wobec tego stwierdzić należy, że sposób zagospodarowania działki skarżących został w głównej mierze ukształtowany stanowiskiem organu uzgadniającego - ustawowo powołanego do szczególnej dbałości o ochronę przyrody. Nie budzi wątpliwości, że teren na którym znajduje się działka skarżących na charakter podmokły. Podnoszona w skardze okoliczność, że działka będąca własnością skarżących została podłączona do sieci wodociągowej nie ma wpływu na wynik sprawy. Żaden przepis nie wskazuje bowiem na to, że sieć wodociągowa może być pociągnięta jedynie do działki o charakterze budowlanym. Obecny na rozprawie przed Sądem Wójt Gminy C. oświadczył, że wiele działek rolnych położonych na tym obszarze jest podłączonych do kanalizacji wodociągowej, z uwagi na konieczność wykorzystania wody do prowadzenia działalności rolniczej. Oświadczenia skarżących, że nie prowadzą działalności rolnej i nie mają zamiaru podjęcia takiej działalności, a posiadaną działkę gruntu o nr [...] planują przeznaczyć pod zabudowę mieszkaniową, także nie pozwala przyjąć, że Gmina przekroczyła przyznane jej uprawnienia do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności na gruntach znajdujących się na jej obszarze. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Radę Gminy C. art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez pozbawienie skarżących możliwości wzięcia udziału w sesji Rady Gminy C. w dniu [...] sierpnia 2012 r., na której rozpatrywane było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa co, ich zdaniem, pozbawiło ich możliwości przedstawienia swojego stanowiska. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie składali wniosków do Studium w zakreślonym i podanym do publicznej wiadomości - w sposób zwyczajowo przyjęty - terminie od [...] września do [...] października 2007 r. Wyłożenie zaś gotowego projektu Studium do publicznego wglądu nastąpiło w dniach od [...] stycznia do [...] marca 2012 r. W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. skarżący zgłosili uwagi do projektu Studium, które jednakże nie zostały uwzględnione. W swoim orzecznictwie Sądy Administracyjnie wielokrotnie podkreślały, że w procedurze uchwałodawczej regulującej tryb podejmowanych uchwał przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego służące załatwianiu indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych nie mają żadnego zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1238/09, wyrok z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/12). Reasumując należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżone Studium nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Nie można zatem przyjąć, że zapisy Studium ograniczają w sposób realny wykonywanie prawa własności do wskazanej nieruchomości i w tym kontekście naruszają interes prawny skarżących. Kwestionowane zapisy Studium nie prowadzą jedynie do oczekiwanej przez skarżących zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania ich działki. Tym samym nietrafny jest, podniesiony w skardze, zarzut naruszenia przez Studium art. 64 ust. 3 Konstytucji RP chroniącego własność. Podkreślić bowiem należy, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednak prawo to nie jest prawem bezwzględnym i doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które dopuszcza Konstytucja (art. 64 ust. 3 Konstytucji) Ograniczenie prawa własności może nastąpić skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego terenu. Ten sposób ingerencji w prawo własności jest jednak dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest Studium, które jak wskazuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Jako akt polityki o charakterze wewnętrznym nie może stanowić podstawy prawnej determinującej sposób wykonywania prawa własności. W efekcie w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (którego co do zasady uchwalenie nie jest obligatoryjne) o sposobie wykonywania prawa własności decydują decyzje o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy zachowanie w Studium dotychczasowego przeznaczenia działki należącej do skarżących nie naruszyło ich interesu prawnego, zwłaszcza w sposób naruszający obowiązujące prawo. Wobec tego należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzec jak w sentencji.