II SA/Po 1082/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2012 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 475/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję SKO w K. z dnia [...] 2011 r. nr [...] i poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2011 r. nr [...] odmawiającą przyznania A. D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad matką R. D. W motywach rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że organy orzekające dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) dalej: uśr, co miało wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnił, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy może prowadzić do sytuacji nie do zaakceptowania w świetle zasad konstytucyjnych. Przepis ten, w ocenie Sądu, powinien podlegać wykładni celowościowej, w zgodzie z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych, jakim jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, jak również w zgodzie z normami Konstytucji RP. Sąd powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, w którym to Trybunał jednoznacznie wypowiedział się przeciwko ograniczaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec określonych osób – z kręgu członków rodziny obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, które rezygnują z zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niepełnosprawnym członkiem rodziny. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że skoro prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie miałyby bowiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które sprawują opiekę nad innym członkiem rodziny, wobec którego są zobowiązane do alimentacji w przypadku, gdy członek rodziny pozostający pod opieką jest w związku małżeńskim, ale małżonek nie może mu udzielić wsparcia z uwagi na własny stan zdrowia. Odnosząc się do okoliczności sprawy Sąd stwierdził, że skoro w dniu wydania przez organ I instancji decyzji istniały uzasadnione przesłanki do uznania, że M. D. będący mężem R. D. nie był w stanie sprawować, z uwagi na swój stan zdrowia, opieki nad małżonką, to opieka nad R. D. ze strony jej syna A. D. była konieczna i uzasadniona. Stanowiła zadośćuczynienie ciążącemu na skarżącym obowiązkowi alimentacyjnemu względem matki, a w istocie rodziców. W związku z tym Sąd uznał, że powyższa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy nie stoi na przeszkodzie przyznaniu A. D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad R. D. Wskutek tegoż wyroku Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] przyznał A. D. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką R. D. w kwocie [...] zł na okres od [...] do [...] października 2011 r. i w kwocie [...] zł na okres od [...] grudnia 2011 r. do [...] lutego 2012 r. W wyniku odwołania od powyższej decyzji SKO w K. decyzją z dnia [...] 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, zaś w ust. 2a tego artykułu ustawodawca nałożył obowiązek uwzględnienia daty złożenia wnioski o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności pod warunkiem, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie złożony w terminie 3 miesięcy od daty orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] przyznał A. D. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką R. D. w kwocie [...] zł na okres od [...] do [...] października 2011 r. i w kwocie [...] zł na okres od [...] listopada 2011 r. do [...] lutego 2012 r. A. D. odwołał się od powyższej decyzji, w wyniku czego SKO w K. decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 17 ust. 1 uśr. Organ I instancji powinien był uwzględnić, że składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osoba bezrobotna, będąc z definicji jedynie "gotową do zatrudnienia", jak stanowi art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, rezygnuje z tej gotowości, przez co także tylko z potencjalnej pracy, którą dopiero mógłby zaproponować jej organ zatrudnienia. Każda osoba bez pracy, nawet bez faktycznej rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, może szukać pracy, może deklarować gotowość do jej podjęcia, co jednak nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby osoba taka zwróciła się do organu z odpowiednim wnioskiem z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Status osoby bezrobotnej nie może bowiem eliminować osoby zainteresowanej z grona tych osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. W wyniku skargi A. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 369/12 uchylił powyższą decyzję SKO w K. z dnia [...] 2012 r. Sąd uznał, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., bowiem motywy zaskarżonej decyzji kasacyjnej całkowicie rozmijają się z przesłankami zawartymi w powołanym przepisie. Kolegium nie wskazało na żadne naruszenia przepisów postępowania i nie podało z jakich powodów sprawa wymaga ponownego wyjaśnienia w I instancji. Zdaniem Sądu wykazane przez SKO naruszenie przez organ I instancji art. 17 ust. 1 uśr przez jego błędną wykładnię nie dawało podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Odmienna interpretacja regulacji materialnoprawnej w stosunku do przyjętej w zaskarżonej decyzji nie rodzi bowiem konieczności przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego. Sąd zaznaczył, że istotne elementy stanu faktycznego zostały w niniejszej sprawie ustalone, a węzłowe zagadnienia prawne związane z tym stanem faktycznym rozstrzygnięte. Sąd nakazał Kolegium ponownie rozpoznać odwołanie A. D., z pozycji przyjętej przez organ odwoławczy wykładni prawa materialnego, której Sąd nie zakwestionował. Ponownie rozpoznając sprawę SKO w K. decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2012 r. nr [...] oraz przyznało A. D. świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad matką R. D. od dnia [...] lutego 2011 r. do dnia [...] lutego 2012 r. w kwocie [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdził, że organ I instancji przyznał A. D. świadczenie pielęgnacyjne pomimo, że wniosek o przyznanie świadczenia został złożony [...] lutego 2012 r. Organ uznał, że skoro wnioskodawca był do dnia [...] października 2011 r. osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, to tym samym w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest osobą zdolną i gotową do podjęcia pracy. Wobec czego, nie był osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad chorą matką. Kolegium powtórzyło stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] 2012 r. dotyczące dokonania przez organ I instancji błędnej wykładni art. 17 ust. 1 uśr. Następnie stwierdziło, że przedmiotowe świadczenie powinno zostać przyznane wnioskodawcy – zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, a więc od lutego 2011 r., do końca okresu zasiłkowego. A. D. wniósł skargę na powyższą decyzję SKO w K. Podniósł, iż przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać mu przyznane na podstawie art. 24 ust. 2a uśr od dnia [...] grudnia 2010 r. W odpowiedzi SKO w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 24 ust. 2a uśr, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem ograniczyło czasowy zakres uprawnienia skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego. W pierwszej kolejności zważyć należy, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie tutejszy Sąd wypowiedział się już dwukrotnie. W wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 475/11 uchylając decyzje organów I i i II instancji odmawiające A. D. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zajął stanowisko, iż art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr powinien podlegać wykładni celowościowej, w zgodzie z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych, jakim jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, jak również w zgodzie z normami Konstytucji RP. Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, w którym to Trybunał jednoznacznie wypowiedział się przeciwko ograniczaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec określonych osób – z kręgu członków rodziny obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, które rezygnują z zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niepełnosprawnym członkiem rodziny. Uwzględniając to Sąd stwierdził, że skoro prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie miałyby bowiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które sprawują opiekę nad innym członkiem rodziny, wobec którego są zobowiązane do alimentacji w przypadku, gdy członek rodziny pozostający pod opieką jest w związku małżeńskim, ale małżonek nie może mu udzielić wsparcia z uwagi na własny stan zdrowia. Konkludując Sąd stwierdził, że skoro w dniu wydania przez organ I instancji decyzji istniały uzasadnione przesłanki do uznania, że mąż R. D. – M. D. nie był w stanie sprawować, z uwagi na swój stan zdrowia, opieki nad małżonką, to opieka nad R. D. ze strony jej syna A. D. była konieczna i uzasadniona. Stanowiła zadośćuczynienie ciążącemu na skarżącym obowiązkowi alimentacyjnemu względem matki, a w istocie rodziców. W związku z tym Sąd uznał, że powyższa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy nie stoi na przeszkodzie przyznaniu A. D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad R. D. W kolejnym wyroku wydanym w niniejszej sprawie (wyrok z dnia 24 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 369/12) tutejszy Sąd uchylając decyzję kasacyjną SKO w K. z dnia [...] 2012 r. stwierdził, że wykazane przez Kolegium naruszenie przez organ I instancji art. 17 ust. 1 uśr przez jego błędną wykładnię nie dawało podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Wywiódł, iż odmienna interpretacja regulacji materialnoprawnej w stosunku do przyjętej w zaskarżonej decyzji nie rodzi bowiem konieczności przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego. Sąd zaznaczył, że istotne elementy stanu faktycznego zostały w niniejszej sprawie ustalone (niepełnosprawność R. D. w stopniu znacznym, data złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, data złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego), a węzłowe zagadnienia prawne związane z tym stanem faktycznym rozstrzygnięte (kwestia pozostawania matki skarżącego w związku małżeńskim). Sąd nakazał Kolegium ponownie rozpoznać odwołanie A. D., z pozycji przyjętej przez organ odwoławczy wykładni prawa materialnego, której Sąd nie zakwestionował. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do wykładni art. 17 ust. 1 uśr, iż składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osoba bezrobotna, będąc z definicji jedynie "gotową do zatrudnienia", jak stanowi art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, rezygnuje z tej gotowości, przez co także tylko z potencjalnej pracy, którą dopiero mógłby zaproponować jej organ zatrudnienia. Jak trafnie wyjaśniło Kolegium każda osoba bez pracy, nawet bez faktycznej rejestracji w powiatowym urzędzie pracy, może szukać pracy, może deklarować gotowość do jej podjęcia, co jednak nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyby osoba taka zwróciła się do organu z odpowiednim wnioskiem z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Status osoby bezrobotnej nie może bowiem eliminować osoby zainteresowanej z grona tych osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Mając na uwadze treść powołanego wyżej art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wytyczne co do dalszego postępowania wyrażone w powołanych wyrokach tutejszego wiązały tak organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji, jak również tutejszy Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Zważyć należy, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji SKO w K. nie naruszyło przepisu art. 153 p.p.s.a., bowiem w istocie rozstrzygnęło sprawę w zgodzie ze oceną prawną i wytycznymi wyrażonymi przez Sąd. Po pierwsze organ odwoławczy trafnie uznał, że skarżącemu – na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 5 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestia ta została wyjaśniona w pierwszym z wyroków Sądu z dnia 11 sierpnia 2011 r. W związku z tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie widzi potrzeby ponownej oceny w tym zakresie. Nadto organ odwoławczy, w zgodzie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku Sądu z dnia 24 lipca 2012 r. rozstrzygnął decyzję merytorycznie, kierując się tym, iż stan faktyczny sprawy został już uprzednio prawidłowo ustalony. SKO w K. wydając decyzję z dnia [...] 2012 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2012 r. i przyznało A. D. świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką R. D. od dnia [...] lutego 2011 r. od dnia [...] lutego 2012 r. w kwocie [...] zł miesięcznie. Zważyć jednak należy, iż wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dopuściło się naruszenia art. 24 ust. 2a uśr poprzez jego błędne niezastosowanie. Przepis ten określa, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Przepis ten ma pierwszeństwo zastosowania przed art. 24 ust. 2 uśr właśnie w sytuacjach, gdy w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o świadczenie pielęgnacyjne. Tym samym "uchyla" on regułę określoną w art. 24 ust. 2 uśr, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Trzeba wyraźnie podzielić twierdzenie skarżącego, że to właśnie art. 24 ust. 2a uśr powinien znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie. W konsekwencji prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz A. D. powinno zostać ustalone od dnia miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności jego matki R. D. Z akt sprawy niezbicie wynika bowiem, iż Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. wydał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności dla R. D. w dniu [...] lutego 2011 r. (k. 18 akt adm.), a wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad R. D. został przez A. D. złożony w dniu [...] lutego 2011 r. (k. 2 akt adm.), tj. w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. We wspomnianym orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wskazano zaś, że wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności pochodził z daty [...] grudnia 2010 r. Mając to na względzie świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać ustalone na rzecz skarżącego od miesiąca grudnia 2010 r., czyli miesiąca, w którym został złożony wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności jego chorej matki. Mając powyższe na względzie należało uznać, że zaskarżona decyzja narusza powołany art. 24 ust. 2a uśr w zakresie w jakim ustala na rzecz skarżącego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne (od [...] lutego 2011 r.), nie zaś od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności (od grudnia 2010 r.). Jednocześnie gwoli wyjaśnienia podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy prawidłowo określił datę końcową prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego skarżącemu. Przepis art. 24 ust. 4 uśr określa, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Uwzględniwszy fakt, iż stopień niepełnosprawności matki skarżącego ustalono w orzeczeniu z dnia [...] lutego 2011 r. do dnia [...] lutego 2012 r. Kolegium prawidłowo do tej daty ustalił świadczenie. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (punkt II. sentencji wyroku).