II SA/Po 369/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 9 marca 2012r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 9 marca 2012 r. nr SKO-4110/113/12 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 24 stycznia 2012 r. nr [...], którą przyznano A.D. świadczenie pielęgnacyjne (za okres od 27 października 2011 r.), a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 17 lutego 2011 r. A.D. wystąpił do Prezydenta Miasta Kalisza o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad R.D. (k. 2 akt administracyjnych). W załączonym oświadczeniu (k. 5 akt administracyjnych) wskazał, że nie pracuje i nie prowadzi działalności gospodarczej, gdyż zajmuje się chorą matką. Pozostaje ona, co prawda, w związku małżeńskim, jednakże jej mąż M.D. jest on osobą niepełnosprawną i sam wymaga opieki. Decyzją z dnia 2 marca 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta Kalisza odmówił przyznania świadczenia wskazując, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 2 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm. - dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych) nie przysługuje ono, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Z akt sprawy wynika, że R.D. pozostaje w takim związku z M.D. (k. 6 akt administracyjnych). Powyższa decyzja, w wyniku odwołania A.D., została utrzymała w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu (k. 12 akt administracyjnych). Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Po 475/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje obu instancji. Wskazał, że choć według literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych tworzy wyłączenie, to jednak przepis ten należy odczytywać zgodnie z Konstytucją. Sąd stwierdził, że skoro w dniu wydania decyzji przez Prezydenta istniały uzasadnione przesłanki do uznania, że M.D. nie był w stanie sprawować opieki nad małżonką z uwagi na swój stan zdrowia, to opieka nad R.D. ze strony jej syna była konieczna i uzasadniona. W ocenie Sądu w takiej sytuacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy nie stoi na przeszkodzie przyznaniu A.D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. Decyzją z dnia 14 listopada 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta Kalisza przyznał A.D. świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 86,70 zł za okres od 27 października 2011 r. do 31 października 2011 r. oraz w kwocie 520 zł na okres od 1 grudnia 2011 r. do 29 lutego 2012 r. W motywach rozstrzygnięcia podkreślił, że z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazał następnie, iż zgodnie z zaświadczeniem Powiatowego Urzędu Pracy w Kaliszu z dnia 9 listopada 2011 r. A.D. był zarejestrowany w urzędzie pracy do dnia 26 października 2011 r. W wyniku kolejnego odwołania A.D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, decyzją z dnia 2 stycznia 2012 r. nr [...] uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie należało uwzględnić art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Ponadto, stosownie do art. 24 ust. 2a ustawy, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Ponadto Kolegium wskazało na konieczność uwzględniania treści art. 23 ust. 5a pkt 8 ustawy. Decyzją z dnia 24 stycznia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Kalisza, działając na podstawie art. 17, art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 5, art. 20, art. 23 ust. 1-4, art. 24 ust. 1-4, art. 26 ust. 1-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponownie przyznał A.D. świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 86,70 zł za okres od 27 października 2011 r. do 31 października 2011 r. oraz w kwocie 520 zł na okres od 1 grudnia 2011 r. do 29 lutego 2012 r. Organ podkreślił, że skarżący był zarejestrowany jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w Kaliszu do dnia 26 listopada 2011 r., a tym samym wyrażał gotowość do podjęcia zatrudnienia. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm.), jeżeli w ustawie jest mowa o osobie bezrobotnej, oznacza to osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. W odwołaniu A.D. podkreślił, że w poprzedniej decyzji Kolegium podzieliło jego stanowisko, iż przyznanie świadczenia następuje od momentu złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Jego zdaniem po raz kolejny wydano krzywdzącą dla niego decyzję, która wydłuża postępowanie i nie uwzględnia wyraźnych wskazań organów nadrzędnych. A.D. zaznaczył, że przez cały okres sprawowania opieki nad matką był pozbawiony świadczenia. Na opiekę tą poniósł znaczne środki finansowe. Dodał, iż nie należy do organu ocenianie i analiza czy podjąłby zatrudnienie w momencie, gdy był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy czy też zrezygnowałby z niego ze wszystkimi tego konsekwencjami. W konkluzji skarżący podkreślił też, że sprawa trwa dwa lata, stąd zwrócił się do Kolegium o jej merytoryczne rozstrzygnięcie i przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, którą sprawuje nieprzerwanie od października 2010 r. Decyzją z dnia 9 marca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej: K.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy zaznaczył, że Prezydent Miasta Kalisza przyznał odwołującemu świadczenie od 27 października 2011 r., pomimo że wniosek o przyznanie świadczenia złożył on w dniu 17 lutego 2011 r. Takie rozstrzygnięcie Kolegium uznało za nieprawidłowe i naruszające art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie można przyjąć, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna nie jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad chorą matką. Zarejestrowanie się w Powiatowym Urzędzie Pracy oznacza tyle, że osoba ta znajduje się w ewidencji bezrobotnych, natomiast nie odzwierciedla to w żaden sposób rzeczywistego celu aktywności takiej osoby. Nie można przecież wykluczyć, iż osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne znajdzie pracę, dzięki której uzyska takie środki finansowe, które pozwolą jej we własnym zakresie zapewnić matce odpowiedni proces opieki i leczenia. Zdaniem Kolegium status osoby rezygnującej z zatrudnienia w celu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zatem tożsamy ze statusem osoby bezrobotnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ podkreślił też, że powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 1758/07). W konkluzji uzasadnienia Kolegium wskazało, że decyzja Prezydenta Miasta Kalisza wydana została z naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dlatego zobowiązało organ do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wskazało na konieczność odniesienia się do wszystkich okoliczności faktycznych i całego materiału dowodowego, który zostanie zgromadzony w sprawie. W skardze A.D. podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło jego wniosku o załatwienie sprawy i to pomimo wskazań zawartych w wyroku Sądu i wcześniejszej decyzji kasacyjnej. Podkreślił, że sprawa prowadzona jest już od 14 miesięcy, co jest okresem znacząco długim biorąc pod uwagę szczególne okoliczności, w których znalazła się jego rodzina. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu świadczenia przez Sąd administracyjny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., według jego aktualnego brzmienia nadanego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18, ze zm.), "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wskazany przepis ma charakter wyjątku od zasady, jaką jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy znajdujące swój wyraz w wydaniu decyzji utrzymującej zaskarżoną decyzję w mocy albo uchylającej ją z jednoczesnym orzeczeniem co do istoty sprawy - art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. (oczywiście poza przypadkami, gdy następuje konieczność umorzenia postępowania w określonej instancji - art. 138 § 1 pkt 2 in fine i pkt 3 K.p.a.). Z treści art. 138 § 2 K.p.a. wynika, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego dopuszczalne jest jedynie w przypadkach, gdy jest to uzasadnione naruszeniami przepisów postępowania, i to tylko takimi, które powodują, że niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w istotnym dla sprawy zakresie. Tymczasem w tej sprawie motywy decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 marca 2012 r. całkowicie rozmijają się z przesłankami zawartymi w powołanej w niej podstawie prawnej - art. 138 § 2 K.p.a. Organ nie wskazuje na żadne naruszenie przepisów postępowania i nie podaje, z jakich powodów sprawa wymaga ponownego wyjaśnienia w pierwszej instancji. Co więcej, jako zasadniczą przyczynę uchylenia decyzji wprost powołuje naruszenie przepisu prawa materialnego (art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), który zdaniem Kolegium został błędnie zinterpretowany w kontekście art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wykazane i uargumentowane przez organ odwoławczy (z powołaniem na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego) naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędna wykładnię - jako takie - nie daje podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 24 stycznia 2012 r. w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Odmienna interpretacja regulacji materialnoprawnej w stosunku do przyjętej w zaskarżonej decyzji, jaką przedstawiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zasadniczo nie rodzi bowiem konieczności przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, do którego konieczne byłoby ponowne angażowanie organu pierwszej instancji. Zauważyć zwłaszcza należy, że w sprawie istotne elementy stanu faktycznego zostały ustalone (niepełnosprawność R.D. w stopniu znacznym, data złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, data złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego), a węzłowe zagadnienia prawne związane z tym stanem faktycznym - rozstrzygnięte (kwestia pozostawania matki skarżącego w związku małżeńskim - zob. wyrok z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 475/11). Co więcej, decyzja pierwszej instancji nie była decyzją odmowną, a decyzją przyznającą świadczenie pielęgnacyjne, tyle tylko, że za krótszy okres w stosunku do tego na jaki świadczenie przyznanoby, gdyby za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaproponowaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nie może przy tym ujść też z pola widzenia fakt, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem o ściśle określonej stałej kwocie miesięcznej, którą ponadto daje się obliczyć co do dnia, jeżeli świadczenie przyznawane jest za okres niepełnych miesięcy (art. 17 ust. 3 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Mając to wszystko na względzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpozna odwołanie A.D., jednakże - z pozycji przyjętej przez siebie wykładni prawa materialnego (której Sąd nie kwestionuje) - rozważy w pierwszej kolejności możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Jednocześnie organ powinien mieć na uwadze, że uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania może być dopuszczalne, ale dopiero w przypadku, gdyby okazało się, że w sprawie zachodzić będzie konieczność ustalenia niewyjaśnionych dotąd okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, których Kolegium nie może wyjaśnić w ramach posiadanych kompetencji (art. 136 K.p.a.). Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego skierowanego do Sądu administracyjnego o przyznanie mu świadczenia wskazać należy, że Sąd administracyjny powołany jest zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) do kontroli legalności administracji publicznej i może wydawać jedynie orzeczenia wymienione w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). W przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa może uchylić decyzję administracyjną, a w kwalifikowanych przypadkach stwierdzić jej nieważność. Sąd nie może natomiast rozpoznać sprawy za organ administracji. W tym stanie rzeczy Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) - orzekł jak w sentencji wyroku.