I SA/Gl 1417/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana (spr.), Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Teresa Randak, Protokolant specjalista Katarzyna Kot, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Łazy na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 4 października 2012 r. nr 228/XXV/2012 w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, 2) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą nr XIX/160/12 podjętą w dniu 31 sierpnia 2012 roku Rada Miejska w Łazach zmieniła swoją uchwałę z dnia 29 kwietnia 2009 roku, nr XXIV/225/09 w sprawie trybu udzielania, rozliczania i kontroli dotacji dla przedszkoli i szkół niepublicznych prowadzonych na terenie Gminy Łazy przez podmioty należące do sektora finansów publicznych w zakresie § 1 pkt 1. Uchwała ta doręczona została Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K. (dalej: RIO) w dniu 11 września 2012 roku. Uchwałą z dnia [...] roku Kolegium RIO wszczęło postępowanie nadzorcze, o czym pismem z tego samego dnia zostali powiadomieni – Burmistrz Miasta Łazy oraz Przewodniczący Rady Miejskiej w Łazach. Uchwałą z dnia [...] roku, nr [...] Kolegium RIO, działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 roku, Nr 55, poz. 577 z późniejszymi zmianami) oraz art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 z późniejszymi zmianami) stwierdziło nieważność ww. uchwały "w części określonej w § 1 pkt 1, ze względu na istotne naruszenie przepisów art. 90 ust. 2b, ust. 2d i ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 254 poz. 2572 z późn. zm.) poprzez dokonanie zróżnicowania stawek dotacji na jednego ucznia ze względu na czas rozpoczęcia działalności oświatowej". W uzasadnieniu tej uchwały RIO w K. stwierdziła, że zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania dotacji uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji. Organ stanowiący uprawniony jest do ustalania stawek dotacji dla poszczególnych rodzajów działalności oświatowej bez możliwości różnicowania stawek dla konkretnych podmiotów otrzymujących dotacje. Rada Miejska w Łazach powołaną wyżej uchwałą, zgodnie z posiadanymi kompetencjami wynikającymi z ustawy o systemie oświaty, ustaliła konkretne stawki dotacji dla niepublicznych przedszkoli, niepublicznych szkół oraz niepublicznych form wychowania przedszkolnego. W art. 90 ust. 2b, ust. 2d i ust. 3 tej ustawy ustawodawca wskazał minimalne stawki dotacji na każdego ucznia uczęszczającego do niepublicznego przedszkola, niepublicznej szkoły podstawowej oraz niepublicznych form wychowania przedszkolnego. Podkreśliła, że wyżej wymienione przepisy nie dają podstaw dla organu stanowiącego do ustalania różnych stawek dla uczniów uczęszczających do poszczególnych placówek oświatowych tego samego typu. Wprowadzając zatem do ww. uchwały zapisów różnicujących wysokość stawek ze względu na czas rozpoczęcia działalności, Rada Miejska w Łazach w sposób istotny przekroczyła posiadane kompetencje określone postanowieniami art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Uchwałę tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina Łazy, zarzucając Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K. naruszenie : – art. 91 ustawy o samorządzie gminnym – poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z uchybieniem terminu wskazanego w tym przepisie, – art. 91 ust. 3 ww. ustawy – poprzez nienależyte uzasadnienie rozstrzygnięcia, – art. 90 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 2b, ust. 2d i ust. 3 ustawy o systemie oświaty – poprzez uznanie, że niedopuszczalne jest zróżnicowanie stawek dotacji na jednego ucznia. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik Gminy Łazy wniósł o : – uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, – zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia liczony jest od dnia doręczenia uchwały. Termin ten jest terminem prekluzyjnym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że "oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione przez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie, w dniu w którym upływa ustawowy termin kompetencji nadzorczej’. Podkreślił, że termin kompetencji nadzorczej w przedmiotowej sprawie upływał w dniu 11 października 2012 roku, zaś rozstrzygnięcie to zostało doręczone (w sposób nieprawidłowy) w dniu 18 października 2012 roku, a zatem zostało wydane z uchybieniem terminu. Podniósł także, że pismem z dnia 3 października 2012 roku zgłosił swój udział w sprawie jako pełnomocnik Gminy Łazy. Rozstrzygnięcie nadzorcze winne zatem zostać doręczone jemu a nie bezpośrednio stronie – jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wskazał również, iż organ nadzoru uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w "sposób wyjątkowo lakoniczny". Orzekając o niezgodności z prawem organ ten powinien wskazać w jaki sposób, z przywołanych w podstawie prawnej uchwały przepisów prawa, wynika zakaz zróżnicowania stawek dotacji, czego jednak nie uczynił. W końcowej części uzasadnienia skargi pełnomocnik podkreślił, że "żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie zabrania zróżnicowania stawek dotacji dla podmiotów niepublicznych. Jednak swoboda organu stanowiącego nie jest w tym zakresie absolutna i ograniczenia mogą wynikać z innych przepisów prawa. W takim stanie rzeczy uznać trzeba, że organ stanowiący może różnicować stawki dotacji o ile nie posługuje się kryteriami dyskryminującymi. W przedmiotowej sytuacji uzasadnieniem dla różnej stawki dotacji były zwiększone potrzeby finansowe placówek rozpoczynających działalność". W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu nadzoru podkreślił, iż chybiony jest zarzut naruszenia 30 dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do tego zarzutu wskazał, że podjęcie uchwały przez Kolegium RIO, a następnie jej ogłoszenie przez przewodniczącego Kolegium oznacza zakończenie postępowania nadzorczego prowadzonego przez Kolegium Izby. Kwestia doręczenia uchwały Kolegium Izby wraz z jej uzasadnieniem nie ma w tym wypadku znaczenia ze względu na uzewnętrznienie uchwały podejmowanej przez organ kolegialny poprzez jej ogłoszenie na posiedzeniu jawnym, które w przedmiotowej sprawie miało miejsce w dniu [...] roku. Nie można zatem z nadania uchwały Kolegium pocztą w dniu 16 października 2012 roku i doręczenia jej stronie skarżącej w dniu 18 października 2012 roku wywodzić naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Również nieobecność pełnomocnika Gminy na posiedzeniu Kolegium Izby i ogłoszeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, nie może prowadzić do zasadności poglądu, iż uchwała Kolegium Izby winna być pełnomocnikowi doręczona przed upływem 30 dni od daty wpłynięcia do RIO w K. uchwały Rady Miejskiej w Łazach. Za bezzasadny uznała też RIO zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – poprzez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium bezpośrednio Radzie Miejskiej w Łazach a nie jej pełnomocnikowi. Wskazała, że pełnomocnik był umocowany do działania w imieniu organu wykonawczego gminy, tj. Burmistrza Gminy Łazy. Kolegium RIO unieważniło częściowo uchwałę Rady Miejskiej w Łazach, tj. organu stanowiącego gminy. Tym samym doręczenie uchwały przewodniczącemu Rady Miejskiej w Łazach czyniło zadość obowiązującym w tej materii przepisom prawa. Pełnomocnik RIO nie zgodził się też z zarzutem naruszenia przez Kolegium Izby art. 90 ust. 4 w związku z art. 90 ust. 2b, ust. 2d i ust. 3 ustawy o systemie oświaty – poprzez uznanie, że różnicowanie stawek dotacji na jednego ucznia jest niedopuszczalne. Stwierdził, że w powołanych wyżej przepisach ustawodawca wskazał minimalne stawki dotacji na każdego ucznia uczęszczającego do niepublicznej szkoły podstawowej, niepublicznych form wychowania przedszkolnego tego samego typu. Rada Miejska w Łazach różnicując wysokość stawek ze względu na czas rozpoczęcia działalności w istotny sposób wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego określonego postanowieniami art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późniejszymi zmianami), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku, poz. 270), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest zatem tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 cytowanej powyższej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności wymaga rozważenia kwestia terminowości wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Problem ten w orzecznictwie sądów administracyjnych pozostaje kontrowersyjny, a orzecznictwo w tym zakresie jest niejednolite. Skład orzekający w niniejszej sprawie prezentuje stanowisko, iż uprawnienia do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wygasa wraz z upływem ostatniego dnia wyznaczonego terminu. W komentarzu (pod redakcją Wiesława Miemca, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX) do art. 12 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. w Dz.U. z 2012 roku, poz. 1113), wskazano, że ustawy ustrojowe ograniczają czasowo postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego bądź związku takich jednostek. Przepisy te są sformułowane jednolicie. Przyjmują, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w ustawach ustrojowych (art. 91 ust. 1 u.s.g., art. 79 ust. 1 u.s.p., art. 82 ust. 1 u.s.w.). Za taką wykładnią przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. przemawia regulacja zawarta w art. 12 powołanej wyżej ustawy, skoro bowiem przepis ten wprowadza szczególne procedury i terminy wyłącznie do postępowania nadzorczego w sprawie uchwały budżetowej jednostek samorządu terytorialnego, to oczywistym jest, że w pozostałym zakresie (tzw. uchwał zwykłych) zastosowanie mają przepisy ustrojowe, tj. art. 91 ustawy o samorządzie gminy. Bezsporny w niniejszej sprawie pozostaje fakt, iż zakwestionowana uchwała została doręczona Regionalnej Izbie Obrachunkowej w K. w dniu 11 września 2012 roku. Zatem stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. w Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 z późniejszymi zmianami, dalej też u.s.g.) trzydziestodniowy termin w ciągu którego organ nadzoru mógł wydać w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze upłynął w dniu 11 października 2012 roku. Termin ten ma istotne znaczenie prawne, bowiem jako termin materialny nie może być przez organ prowadzący postępowanie nadzorcze przedłużany, a jego uchybienie skutkuje bezskutecznością dokonanej czynności. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Nie oznacza to jednak, iż organ taki nie ma możliwości działania i nie może skutecznie eliminować z obrotu prawnego uchwały czy zarządzenia dotknięte wadami, może bowiem zaskarżyć taką uchwałę do sądu administracyjnego (w myśl art. 93 ust. 1 tej ustawy). Sposób liczenia wymienionego powyżej terminu, a za tym idzie ocena jego zachowania jest w orzecznictwie sądów administracyjnych rozstrzygana niejednolicie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Nie podlega sporowi, że wskazany termin jest terminem materialno prawnym, co oznacza, że z jego upływem następuje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do stwierdzenia nieważności. W literaturze przeważa pogląd, iż w zakresie obliczania tego terminu, należy odpowiednio stosować przepisy art. 57 Kodeksu postępowania administracyjnego. (zob. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, W-wa 2004, LexisNexis, s.552 w nawiązaniu do stanowiska wyrażonego przez Z. Kmieciaka i W Chróścielwskiego w pracy "Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną" Warszawa 1995, s. 58-59). Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że do obliczania 30 – dniowego terminu z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mają zastosowania przepisy K.p.a., a zwłaszcza jego art. 57, który reguluje wyłącznie sposób obliczania i warunku zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Po upływie tego terminu kompetencja nadzorcza wygasa, co oznacza, że termin ten nie może być przedłużony, zaś zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może wówczas zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach : z dnia 6 maja 2010 roku, sygn. akt II OSK 201/10 – LEX nr 595310 oraz z dnia 7 listopada 2008 roku, sygn. akt II OSK 1216/08 – LEX nr 533146). W wyroku z dnia 16 października 2009 roku, sygn. akt II SA/GL 767/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż "opierając się jednak na treści art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio", nasuwają się uzasadnione wątpliwości czy stanowisko takie może być zaakceptowane w postępowaniu nadzorczym. Zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczają bowiem art. 1 do art. 5 tego Kodeksu. W art. 1 wskazano, że przepisy tego Kodeksu normują postępowania przed organami administracji publicznej lub innymi powołanymi organami w sprawach indywidualnych czy w sprawach wydawania zaświadczeń i w sporach o właściwość. Postępowanie nadzorcze, w ocenie składu orzekającego nie mieści w zakresie wyznaczonym powyższym artykułem, a dodatkowo, co zostało zacytowane powyżej, wskazany przepis art. 91 ust. 5 mówi o odpowiednim stosowaniu, czyli nie stosowaniu wprost, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydaje się zatem, że regulacja dotycząca terminu skorzystania z uprawnień nadzorczych zawarta jest w całości tylko w ustawie o samorządzie gminnym". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2008 roku (sygn. II OSK 1216/08) stwierdził, że "zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność". Przyznana w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej, powoduje, że ingerencja nadzorcza jest dopuszczalna tylko w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Granice te wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 171 ust. 1 "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności". Artykuł 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym stanowi o rodzaju naruszenia prawa, które jest podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Artykuł 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy wyznacza granice czasowe realizacji kompetencji nadzorczej. Według art. 93 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy terminu ustawowego do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego: w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, po upływie którego kompetencja nadzorcza wygasa, powoduje, że termin ten nie może zostać przedłużony. Nie ma podstaw do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 57 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie można stosować go do terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa". Nadto Sąd Naczelny podkreślił, że oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione poprzez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie, a dla zachowania powyższego 30-dniowego terminu musi być ono doręczone najpóźniej w dniu, w którym upływa ustawowy termin kompetencji nadzorczej. Mając powyższe na względzie wypada podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie, uchwała Rady Miejskiej w Łazach z dnia 31 sierpnia 2012 roku doręczona została Regionalnej Izbie Rozrachunkowej w K. w dniu 11 września 2012 roku. Uchwałą z dnia [...] roku Kolegium RIO w K. stwierdziło częściową nieważność ww. uchwały. Jednakże – co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej orzeczeniu – oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione poprzez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie w dniu, w którym upływa ustawowy termin korespondencji nadzorczej, co w rozpatrywanej sprawie nastąpiło dopiero w dniu 18 października 2012 roku (nadane pocztą w dniu 16 października 2012 roku). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło z uchybieniem ustawowego terminu (który upływał w dniu 11 października 2012 roku). Odmienna interpretacja powołanego wyżej przepisu skutkowałaby tym, że doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego nawet kilka czy kilkanaście dni lub miesięcy (albo nawet później), tj. po upływie 30 dniowego terminu od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia powodowałoby zachowanie przez organ nadzoru terminu przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, ponieważ ich ocena jest bezprzedmiotowa wobec uznania, że kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło z uchybieniem ustawowego terminu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. wydane zostało z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i stąd na mocy art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. W punkcie drugim wyroku Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej od Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. koszty postępowania sądowego w kwocie 240,00 złotych, obejmujące koszty zastępstwa procesowego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz przepis § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późniejszymi zmianami). Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia odstąpiono od orzeczenia dotyczącego jego wykonalności na podstawie art. 152 cytowanej wyżej ustawy.