IV SA/Wa 2072/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego W. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. po rozpatrzeniu wniosku W. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w B. z dnia [...] kwietnia 1949 r. unieważniającego dokument nadania ziemi z dnia [...] kwietnia 1946 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1949 r. Wojewódzka Komisja Ziemska w B. unieważniła dokument nadania ziemi z dnia [...] kwietnia 1946 r. nadający W. R. [...] nieruchomość rolną o pow. [...] ha wraz z zabudowaniami, położoną w gromadzie M., gm. D., uzasadniając to tym, że znajdujący się na nadanym gruncie [...], zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie mógł być przydzielony osobie prywatnej ponieważ posiadał on [...], a tymczasem wg uchwały Prezydium Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów z dnia [...] listopada 1946 r. [...] powyżej [...] nie mogły być przydzielane osobom prywatnym. Wnioskiem z dnia 10 lutego 2009 r. W. S. reprezentowany przez pełnomocnika L. S., wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Ziemskiej w B. z dnia [...] kwietnia 1949 r. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności opisanego powyżej orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w B. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2010 r. Pełnomocnik W. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2011 r., sygn.akt IV SA/Wa 886/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w kwestionowanej decyzji dokonał ustaleń i wywodów, które mogły znaleźć się w orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej, gdy dokonywano aktu nadania ziemi, nie zaś w postępowaniu nadzorczym oceniającym to orzeczenie. Mianowicie Minister stwierdził, że dokument nadania ziemi rażąco naruszał art. 1 ust. 2 lit. a) i b) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51, ze zm.). Minister de facto przeprowadził zatem postępowanie nieważnościowe w stosunku do aktu nadania ziemi, nie zaś w stosunku do orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej. Tymczasem rolą Ministra było zbadanie w trybie postępowania nieważnościowego czy Wojewódzka Komisja Ziemska wskazując na uchwałę Prezydium Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów jako źródło wyeliminowania z obrotu prawnego aktu nadania ziemi naruszyła przepisy wówczas obowiązujące. Minister wskazał, że po rozpatrzeniu omawianej sprawy, zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w B. z dnia [...] kwietnia 1949 r. Wnioskiem z dnia 14 lutego 2012 r. W. S., reprezentowany przez L. S., wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r. Rozpatrując powyższy wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik strony podniósł, że "podstawą wydania kwestionowanej decyzji nadzorczej była tylko i wyłącznie samoistna uchwała Rady Ministrów i gdyby Rada Ministrów takiej uchwały nie wydała to decyzja nadzorcza z 1949 r. nigdy nie zostałaby wydana". Ponadto pełnomocnik strony podniósł, że "W. R. została przyznana całość gospodarstwa po [...] A. Z., więc czynienie zarzutu z przekroczenia o [...] ha normy jest niezasadne" tym bardziej, że zgodnie z § 12 dekretu o reformie rolnej "obszar ten dla gospodarstw nowoutworzonych w zasadzie nie może wynosić więcej niż 5 ha ziemi średniej wielkości", a więc dopuszczalne były odstępstwa od tej zasady. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że uchwała Prezydium Ekonomicznego Rady Ministrów z dnia [...] listopada 1946 roku nie mogła stanowić podstawy do uchylenia dokumentu nadania ziemi z dnia [...] kwietnia 1946 r. ponieważ została ona wydana bez delegacji ustawowej, a tym samym nie była powszechnie obowiązującym źródłem prawa. Z tych samych powodów również powołane w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w B. z dnia [...] kwietnia 1949 r., przepisy zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych nr [...] z dnia [...] listopada 1947 r. w sprawie przydziału gospodarstw [...] nie mogły stanowić podstawy do uchylenia dokumentu nadania ziemi z dnia [...] kwietnia 1946 r. Wobec ogólnego sformułowania powyższe akty prawne stanowić mogły tylko pewne wytyczne co do stosowania prawa dla organów administracji. Jednakże odwołanie się do przepisów uchwały Prezydium Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów z dnia [...] listopada 1946 r. i przepisów zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych nr [...] z dnia [...] listopada 1947 r. w sprawie przydziału gospodarstw [...] nie stanowiły rażącego naruszenia prawa ponieważ w orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w B. z dnia [...] kwietnia 1949 r. powołano się również na przepisy aktów prawnych, które stanowiły podstawę uchylenia omawianego dokumentu nadania ziemi z dnia [...] kwietnia 1946 r. tj. rozporządzenia Prezydenta R.P. z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. R.P. nr 35, poz. 341), dekret z dnia 13 września o organizacji komisji ziemskich i dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a tym samym pośrednio również na przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powołanie się przez Wojewódzką Komisję Ziemską w B. na zarządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych nr [...] z dnia [...] listopada 1947 r. w sprawie przydziału gospodarstw [...] nie może być zatem uznane za naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 kpa. Organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych wynikających z art. 16 kpa i dlatego może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest zatem to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu więc o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tymczasem w omawianej sprawie nie doszło do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy badaniu, czy orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w B. z dnia [...] kwietnia 1949 r. dotknięte jest wadami powodującymi jego nieważność, istotne jest bowiem nie samo powołanie się w tym orzeczeniu na określony akt prawny, ale to że w świetle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania tego orzeczenia istniały podstawy do wydania rozstrzygnięcia o treści, jakie to orzeczenie zawiera. Organ uznał zatem, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w B. z dnia [...] kwietnia 1949 r. Odnosząc się do drugiego zarzutu, że "W. R. została przyznana całość gospodarstwa po [...] A. Z., więc czynienie zarzutu z przekroczenia o [...] ha normy jest niezasadne" tym bardziej, że zgodnie z § 12 dekretu o reformie rolnej "obszar ten dla gospodarstw nowoutworzonych w zasadzie nie może wynosić więcej niż 5 ha ziemi średniej wielkości", również ten zarzut organ uznał za nieuzasadniony. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 lit. a i b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (powołanego w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w B. z dnia [...] kwietnia 1949 r.) celem reformy rolnej było tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych i drobnych dzierżawców oraz upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych. Stosownie do art. 12 ust. 1 powołanego dekretu obszar nowoutworzonych, jak również obszar, do którego miały być powiększone gospodarstwa karłowate, małorolne i średniorolne, być uzależniony od jakości gleby i stosunku miejscowego zapotrzebowania ziemi do będącego do dyspozycji zapasu ziemi. Zgodnie zaś z art. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej za gospodarstwa karłowate uważa się gospodarstwa o powierzchni poniżej 2 ha, za gospodarstwa małorolne gospodarstwa od 2 – 5 ha, zaś za gospodarstwa średniorolne, uprawnione do korzystania z reformy rolnej uważa się gospodarstwa od 5 – 10 ha użytków rolnych, pod warunkiem jednak, że ich posiadacze obarczeni są liczna rodziną. Te uregulowania wskazują, że gospodarstwo rolne nadane W. R. o pow. [...] ha w każdym przypadku, nawet gdyby był on obarczony liczną rodziną, przekraczało maksymalną normę powierzchni. Skargę na decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik W. S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzja, której stwierdzenia nieważności się domaga była bezpodstawna i niezgodna z przepisami prawa oraz ówcześnie obowiązująca Konstytucją. Ponadto gospodarstwo rolne w M. przydzielone zostało W. R. nie tylko w wykonaniu dekretu PKWN, ale przede wszystkim jako repatriantowi w zamian za ziemie pozostawione na wschodzie. W odpowiedzi na skargę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Wyjaśniając motywy wyroku rozstrzygającego niniejszą sprawę należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 25 lipca 2011 r., sygn. akt. IV SA/Wa 886/11 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania dla organu administracji publicznej co do dalszego postępowania. Zasadniczą kwestią jest więc to, czy zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. została wydana zgodnie z wytycznymi wyrażonymi w cytowanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2011 r. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu oznacza, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu poglądowi w pełnym zakresie. Innymi słowy, w przypadku gdy sprawa po raz drugi rozpoznawana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny - po uchyleniu decyzji i wydaniu nowego orzeczenia - Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku (wyrok WSA w Krakowie z 6 lipca 2007 r., I SA/Kr 988/06, M. Podatkowy 2007/8/3). Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 powyższej ustawy należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2006 r., I SA/Wa 1597/06, LEX nr 320090). W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 219-225). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 25 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 886/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy obowiązkiem organu odwoławczego będzie zbadanie w trybie postępowania nieważnościowego czy Wojewódzka Komisja Ziemska wskazując na uchwałę Prezydium Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów jako źródło wyeliminowania z obrotu prawnego aktu nadania ziemi naruszyła przepisy wówczas obowiązujące. Jeżeli tak, czy można przypisać owemu naruszeniu, w świetle ówczesnych standardów stosowania prawa, charakteru rażącego. Skutkiem uprawomocnienia się wyroku, którego uzasadnienie zawierało powyższe wskazania, był obowiązek zbadania w trybie postępowania nieważnościowego czy Wojewódzka Komisja Ziemska wskazując na uchwałę Prezydium Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów jako źródło wyeliminowania z obrotu prawnego aktu nadania ziemi naruszyła przepisy wówczas obowiązujące Orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w B. z dnia [...] kwietnia 1949 r. jako przyczynę wyeliminowania ostatecznej decyzji administracyjnej tj. dokumentu nadania ziemi wskazuje okoliczność wydania przez Prezydium Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów uchwały z dnia [...] listopada 1946 r., z której wynikało, że [...] nie mogły być przydzielane osobom prywatnym. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy podkreślić należy, że prawidłowo Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że uchwała Prezydium Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów z dnia [...] listopada 1946 r. nie była aktem prawa powszechnie obowiązującego. Faktu powołania uchwały w decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Odmawiając jednak stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w B. z dnia [...] kwietnia 1949 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że istniały inne podstawy do unieważnienia dokumentu nadania ziemi i wskazał, że dokument nadania ziemi stanowiący o nadaniu W. R. gospodarstwa rolnego przekraczał normy określone w dekrecie z dnia 6 września 1944 r. Co prawda – jak podkreślił organ – w kwestionowanym orzeczeniu nie przywołano wprawdzie przepisów w/w dekretu, jednakże na podstawie analizy akt administracyjnych organ przyjął, że akt nadania ziemi wydany został w oparciu o art. 1 ust. 2 lit. b dekretu, który dotyczył utworzenia nowego samodzielnego gospodarstwa rolnego. Zgodnie z art. 12 dekretu obszar nowoutworzonych gospodarstw rolnych nie może być większy od 5 ha ziemi średniej jakości. Te uregulowania wskazują – zdaniem organu – że gospodarstwo rolne nadane W. R. o pow. [...] ha przekraczało maksymalną normę powierzchni. Zgodnie z art. 12 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej obszar nowoutworzonych gospodarstw, jak również obszar, do którego mają być powiększone gospodarstwa karłowate, małorolne i średniorolne, winien być uzależniony od jakości gleby i stosunku miejscowego zapotrzebowania ziemi do będącego do dyspozycji zapasu ziemi. Ust. 2 w/w przepisu stanowi, że obszar ten dla gospodarstw nowoutworzonych w zasadzie nie może wynosić więcej niż 5 ha ziemi średniej jakości, a dla gospodarstw ogrodniczo-warzywniczych nie może przekraczać 2 ha. Zdaniem Sądu sformułowanie zawarte w powyższym przepisie "w zasadzie nie może wynosić więcej niż 5 ha" nie jest sformułowaniem o charakterze bezwzględnym. Taki zapis wskazuje, że ustawodawca dopuścił możliwość utworzenia gospodarstw większych niż 5 hektarowe. Nie można uznać, że dokument nadania ziemi z dnia [...] kwietnia 1946 r. został wydany bez podstawy prawnej albowiem jak wynika z w/w art. 12 dekretu istniała możliwość utworzenia gospodarstwa rolnego o powierzchni większej niż 5 ha. W konsekwencji nie było podstaw do stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi z dnia [...] kwietnia 1946 r. na podstawie art. 101 rozporządzenia Prezydenta R.P. z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. R.P. nr 35, poz. 341), a to z kolei oznacza, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w B. z dnia [...] kwietnia 1949 r. unieważniające dokument nadania ziemi z dnia [...] kwietnia 1946 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 101 w/w rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Istnieją więc podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy powtórnym rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy zastosować się do oceny prawnej w nim wyrażonej.