V SA/Wa 2131/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. P. kwotę 177 zł (sto siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. I a) Decyzją z dnia 6.10.2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. przyznał J. P. płatność ONW na rok 2010 w wysokości 2222,88 pln. W motywach wskazano, że powierzchnia deklarowana na obszarze ONW (także kwalifikowana do płatności) strefa nizinna II wynosiła 8,42 ha, przy czym powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa nizinna II wynosiła 8,32 ha. W przypadku działki A powierzchnia deklarowana wynosiła 0,33 ha zaś kwalifikująca się do płatności (stwierdzona podczas kontroli) 0,26 ha; w stosunku do działki B analogiczne wielkości to: 0,41 (deklaracja), 0,38 ( stwierdzona) ha. b) W efekcie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji (akt administracyjny Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...].6.2011 r.), Organ wskazany w punkcie I a uzasadnienia decyzją z dnia 24.8.2011 r. przyznał J. P. – po potrąceniu kwoty 248,16 pln tytułem sankcji – 1850,64 pln z tytułu ONW za rok 2010. W motywach wskazano, że powierzchnia deklarowana na obszarze ONW (także kwalifikowana do płatności) strefa nizinna wynosiła 8,42 ha, przy czym powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa nizinna II wynosiła 7,95. W przypadku działki rolnej A (0,33 ha) zakwestionowano całość obszaru. Odnośnie działki rolnej C (0,5 ha) wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,04 ha. Względem działki K (0,1 ha) wykluczono całość. II. W następstwie powyższych rozstrzygnięć Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie decyzją z dnia [...].3.2012 r. ustalił J. P. kwotę 372,24 pln (powiększonej o odsetki ustawowe) nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. III. W efekcie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tenże Organ decyzją z dnia [...].7.2012 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. IV. Od powyższej decyzji wniesiono skargę, w której zarzucono: a) naruszenie art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 65) poprzez błędne przyjęcie, iż Skarżący ma obowiązek zwrotu nienależnej płatności, podczas gdy zachodzą wszystkie przewidziane w tym przepisie przesłanki zwalniające Skarżącego od obowiązku takiego zwrotu, b) naruszenie art. 8 i 9 k.p.a poprzez udzielenie Skarżącemu przez organ administracji wprowadzającej w błąd informacji i wskazówek odnośnie właściwego sposobu pomiaru działek ewidencyjnych i wartości jakie należy zadeklarować. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący zażądał: a) uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do ponownego rozpatrzenia, b) zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżący – w uzasadnieniu – zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jednocześnie art. 9 kpa wskazuje, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zdaniem pełnomocnika, już tylko w oparciu o te przepisy, brak jest podstaw do obciążania J. P. obowiązkiem zwrotu kwoty 372,24 zł. powiększonej o odsetki jak dla zaległości podatkowych. Niewątpliwie Skarżący – zdaniem pełnomocnika – działał w zaufaniu do organu administracji. Nie będąc osobą należycie orientującą się w regulacjach prawnych dotyczących warunków i procedury przyznawania świadczeń z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania wielokrotnie upewniał się w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z/s w G. jak należy dokonać pomiaru działek ewidencyjnych i jakie wartości należy zadeklarować. Na podstawie uzyskanych w Biurze informacji J. P. zadeklarował do płatności powierzchnię działek. Powyższe poglądy wsparto argumentami z orzecznictwa. Zgodnie bowiem z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1064/10, LEX nr 750550 "zasada udzielania informacji prawnej stronom, tak by nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa może być naruszona nie tylko przez odmowę udzielenia informacji, czy jej brak. Narusza ją także udzielenie informacji niepełnej, czy wprowadzającej w błąd. Wynikającemu z przepisu art. 9 k.p.a., obowiązkowi organu odpowiada prawo strony do domagania się właściwej informacji, ale przy tym organ nie może się bronić biernością strony, jej niedostatecznym zainteresowaniem zabezpieczenia swoich interesów. To organ administracji ma czuwać, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa". Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 640/10, LEX nr 760393 wskazano: 1. Zasada zaufania obywateli do organów państwa uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to bowiem zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu. 2. Uchybienia i błędy organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze". Niewątpliwie – zdaniem pełnomocnika – J. P. nie jest osobą orientująca się w obowiązujących przepisach prawa. Niemniej zachował on należytą staranność , zwracając się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z/s w G. z prośbą o informacje i wskazówki dotyczące jak należy dokonać pomiaru działek ewidencyjnych i jakie wartości należy zadeklarować. Niestety został on wprowadzony w błąd przez pracowników Biura. J. P. nie może jednak ponosić konsekwencji udzielenia przez pracowników Biura błędnych informacji. Jednocześnie zgodnie z art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, obowiązek zwrotu nie powstaje, jeśli decyzja o zwrocie nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności. Zdaniem pełnomocnika w niniejszej sprawie spełnione są wszystkie przesłanki wynikające z powołanego wyżej artykułu: 1) zarówno z zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji z dnia [...]marca 2012 r. wynika, że w sprawie miała miejsce pomyłka organu, polegająca na zastosowaniu dla działki ewidencyjnej nr 290 niewłaściwej powierzchni referencyjnej ustalonej w oparciu o system informacji geograficznej, 2) błąd organu nie mógł zostać wykryty przez J. P. w zwykłych okolicznościach, Skarżący działał bowiem w zaufaniu do organu, 3) decyzja o zwrocie z dnia [...]marca 2012 r. została przekazana rolnikowi po okresie 12 miesięcy od płatności (która miała miejsce w dniu 26 października 2010 r.). V. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje – w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem – co do zasady – zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Nr 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. In principio wskazać należy, że ustawodawca w art. 99 p.p.s.a. przyjęła, że Sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. Aby tego uniknąć – w obu sprawach tj. V SA/Wa 2131/12 i V SA/Wa 2132/12) – Sąd zobowiązał pełnomocnika Organu nie tylko do osobistego stawiennictwa ale – przede wszystkim – przedłożenia (w terminie 3 dni) dokumentów świadczących o tym, że Skarżący mógł wykryć błąd Organu, a zatem winien być nadal utrzymany nałożony obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności. Z tego obowiązku pełnomocnik Organu się nie wywiązał, o czym będzie mowa w punkcie VI uzasadnienia. V. Warto też wskazać – o czym Sądowi wiadomo z urzędu – iż w sprawie V SA/Wa 2130/12 dot. ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 Sąd uwzględniając skargę J. P. wskazał (wyrok nieprawomocny – złożona została skarga kasacyjna): "Zdaniem Sądu, zasadne jest stanowisko Skarżącego, iż w zwykłych okolicznościach nie mógł wykryć błędu organu dotyczącego powierzchni przedmiotowej działki, gdyż otrzymał spersonalizowany wniosek na rok 2009 wraz z kartą informacyjną. W tych warunkach miał prawo, działając w zaufaniu do organu administracyjnego, przyjąć wskazaną powierzchnię działki jako właściwe obliczoną i prawdziwą, tym bardziej, że różnica jest niewielka. Sam Organ, wydając pierwszą decyzję o przyznaniu płatności zgodnie z wnioskiem, usankcjonował prawidłowość jej wypełnienia. Wszczynając, po 1,5 roku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, zakończone w konsekwencji wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 26 listopada 2009 r. świadczy o tym, że dopiero wtedy sam organ zorientował się w nieprawidłowościach i chciał je naprawić, wydając decyzje w trybie nadzwyczajnym. Decyzja o stwierdzeniu nieważności nie jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu i Sąd nie będzie się wypowiadał na temat prawidłowości zastosowania takiego trybu dla korekty błędów popełnionych przez organ przy ustalaniu stanu faktycznego (właściwe zebranie materiału dowodowego celem ustalenia prawidłowej powierzchni), jednakże wszystkie te okoliczności, zdaniem WSA, świadczą o niemożliwości wykrycia błędu przez skarżącego. Co więcej, skarżący nie może obecnie ponosić konsekwencji błędnego działania polegającego na zaniechaniu prawidłowego zebrania materiału dowodowego i właściwej jego oceny przez organ wydający decyzję z dnia [...]listopada 2009 r. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 , z dnia 21 kwietnia 2004 r., co powoduje niemożność ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego zgodnie z art. 40 ustawy o płatnościach". VI. Jak wynika to z treści pisma pełnomocnika z dnia 15.2.2013 r. (wraz z załącznikami graficznymi), a także protokołu rozprawy z dnia 19.2.2013 r. pełnomocnik Organu nie wywiązał się prawidłowo z nałożonych na niego przez Sąd obowiązków. Przede wszystkim – co dotyczy obu spraw – na rozprawie okazało się, iż kserokopie dokumentacji złożonej przez rolnika w Agencji, a załączone do akt sprawy są na tyle nieczytelne, że nie można z nich wywnioskować i ustalić w jakim zakresie Skarżący zakreślił obszar działek, co do których ubiegał się o dopłaty. Kwestii tych nie wyjaśnia także pismo pełnomocnika Organu z dnia 15.2.2013 r., a także załączone mapki. Warto też wskazać, co wynika z protokołu rozprawy, że również pełnomocnik Organu w toku czynności procesowych dokonywanych przed Sądem nie krył faktu fatalnego stanu dokumentacji przedłożonej przez Organ Sądowi (vide treść protokołu rozprawy). Tak więc nie sposób ustalić czy graficzne załączniki pozostają w związku z wielkościami poszczególnych działek określonymi we wniosku. VII. W obu sprawach kluczową kwestią jest to, czy Skarżący mógł – w świetle regulacji unijnych – dostrzec pomyłkę Organu orzekającego o płatnościach za lata 2009 i 2010 w zwykłych okolicznościach. Aby tę kwestię ocenić należy przede wszystkim ustalić prawidłowo stan faktyczny poprzez załączenie do sprawy oryginałów wniosków wraz z załącznikami graficznymi. Wówczas będzie można ustalić czego nie udało się na rozprawie – jakie działki i w jakim zakresie obrysował Skarżący i czy pozostają one w związku z zadeklarowaną ich wielkością w samym wniosku. Pomocą w rozstrzygnięciu okoliczności podnoszonych w skardze - co do wyłączeń obszarowych na poszczególnych działkach – mogą stanowić załączniki graficzne dołączone do pisma z dnia 15.2.2013 r. Dokonana w ten sposób weryfikacja ustaleń faktycznych pozwoli zbudować prawidłowy stan faktyczny i ustalić, czy istnieją podstawy aby przyjąć, że rolnik mógł dostrzec błędy, których dopuściły się Organy w ocenianych sprawach, a także czy istnieją przesłanki do zwrotu wypłaconych należności. VIII. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 152 i 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji uznając, iż w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego doszło do naruszenia przepisów postępowania, co uniemożliwiło Sądowi sprawowanie funkcji kontrolnych. Wyżej wyszczególnione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.