I OSK 1269/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 108/13 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 108/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa, Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Wojewoda Warmińsko-Mazurski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 128 423,00 zł na rzecz M. G. za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położonej w gminie Ostróda, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,4066 ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S 7 na odcinku Miłomłyn-Olsztynek, pododcinek "C" od mk 18+845 do km 38+900 oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Pismem z dnia 14 września 2012 r. M. G. reprezentowany przez pełnomocnika P. B. wniósł odwołanie od decyzji powyższej. Odwołanie to wniesiono za pośrednictwem faksu. Po dokonaniu formalnej kontroli odwołania, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia 20 września 2012 r. wezwał pełnomocnika M. G., do usunięcia braków w odwołaniu poprzez złożenie własnoręcznego podpisu pod ww odwołaniem, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania, co będzie skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. W odpowiedzi na powyższe P. B. w piśmie z dnia 5 listopada 2012 r. poinformował organ odwoławczy, że odwołanie wniesione w sprawie nie zawiera żadnych braków formalnych, gdyż zostało wniesione zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. za pomocą telefaksu i zawiera jego podpis uwidoczniony na multiplikacji dokumentu jaki odebrał organ, zatem w ocenie odwołującego nie ma mowy o jakichkolwiek brakach formalnych podania złożonego faksem. Jednocześnie zarzucił organowi odwoławczemu błędne twierdzenie, że podanie wniesione faksem zawiera brak formalny. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. G. za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położonej w gminie Ostróda, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej S 7 na odcinku Miłomłyn–Olsztynek, stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ powołał się na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w tym art. 63 § 2 i art. 63 § 3 oraz na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że odwołanie bez podpisu, a więc niespełniające określonych w art. 63 § 3 k.p.a. wymogów, nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto jeśli brak podpisu osoby wnoszącej odwołanie, nie zostanie usunięty poprzez wezwanie do usunięcia braków, uniemożliwia wywołanie skutków prawnych wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania powoduje niemożność jego rozpoznania przez organ administracji. Wskazał poza tym, że co do zasady podpis musi być własnoręczny. Wyjaśnił przy tym, że w judykaturze i doktrynie utrwalone zostało stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu. Na poparcie swego stanowiska powołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1998 r. sygn. akt III CKN 482/98. Podsumowując wskazał, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni. Nieusunięcie tych braków w ustawowym terminie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, co w przypadku postępowania odwoławczego obliguje organ do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. M. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zarzucił organowi naruszenie: art.7, art. 8, art. 15, art. 63 § 1 i § 3 a contrario, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 (per analogiam art. 107 § 3), art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu, który wpłynął na wynik sprawy. Wyjaśnił poza tym, że w sprawie wniesiono odwołanie faksem opatrzonym odręcznym podpisem. Możliwość wniesienia podania faksem nie budzi natomiast wątpliwości skarżącego. Ponadto "analiza treści współstosowanych przepisów art. 63 § 1 w stosunku do art. 63 § 3 a contario k.p.a., prowadzi do wniosku, że podanie wniesione faksem nie może i nie musi zawierać odręcznego podpisu". Wyjaśnił poza tym, że w terminie otwartym do uzupełnienia "braków", mimo wszystko, dokonał potwierdzenia wniesionego odwołania i opatrzył pismo odręcznym podpisem tożsamym z podpisem, który znalazł się na faksie. Nie mogło być żadnych wątpliwości, co do woli wniesienia odwołania. Było ono skuteczne. Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym wskazując, że zgodnie z art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli strona zgłosi taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd stwierdził, ze skargę należy uwzględnić. Sąd wskazał na regulację art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, która obliguje organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast – to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. W sprawie nie budzi wątpliwości, że odwołanie wniesione zostało przez podmiot do tego legitymowany, a postanowienie, od którego je wniesiono było zaskarżalne. Nie było zatem, zdaniem Sądu, podstaw do wydania orzeczenia stwierdzającego niedopuszczalność tego odwołania. Kwestią sporną pozostaje natomiast możliwość wniesienia odwołania za pośrednictwem faksu oraz istnienie braków formalnych takiego odwołania. Przede wszystkim Sąd wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. Nr 64, poz. 565). Wniesienie odwołania w tej postaci z pewnością zachowuje zatem termin do wniesienia odwołania. Inną kwestią są natomiast wymogi formalne jakim odwołanie takie powinno odpowiadać. Wymogi te reguluje przepis art. 63 k.p.a. Wyjaśnić przy tym jednak należy, że choć Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania, to jednak nie oznacza to całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych co do formy. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych i ustalenie przez organ administracji publicznej, czy czynność procesowa, w tym przypadku wniesienie odwołania, wypełnia je co ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego. Z przepisu tego wprost wynika, zdaniem Sądu, że każde pismo strony (tu odwołanie) powinno być opatrzone oryginalnym, odręcznym podpisem strony je wnoszącej. Odstępstwem od tej zasady jest jedynie sytuacja przewidziana w przepisie art. 63 § 3a k.p.a., w którym mowa o podaniu wniesionym w formie dokumentu elektronicznego. Pismo wniesione za pośrednictwem faksu nie jest natomiast takim dokumentem w myśl przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Ponadto jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 708/11 posłużenie się faksem w celu wniesienia podania powoduje, że do organu wpływa kopia pisma. Podanie takie dotknięte jest brakiem formalnym, nie zawiera bowiem własnoręcznego podpisu osoby wnoszącej podanie. Obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji wezwanie wnoszącego podanie do uzupełnienia tego braku przez podpisanie podania. Uzupełnienie braku może nastąpić zarówno przez złożenie podpisu na kopii, która wpłynęła do organu, jak i złożenie oryginału dokumentu, podpisanego przez stronę. W sprawie organ odwoławczy słusznie wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniesionego za pośrednictwem faksu odwołania od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2012 r. Słusznie również Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że nieusunięcie tego braku uniemożliwia wywołanie zamierzonych skutków prawnych, tj. powoduje niemożność jego rozpoznania przez organ administracji, co z kolei skutkuje pozostawieniem odwołania bez rozpoznania. Błędnym natomiast było wydanie postanowienia w tej sprawie. Brak jest bowiem przepisów procesowych dających podstawę do orzekania w drodze postanowienia o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, a tym bardziej stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy powinno być ono pozostawione bez rozpoznania. W sprawie w związku z nieuzupełnieniem przez stronę braku formalnego odwołania, organ winien był pozostawić je w aktach sprawy bez rozpoznania. Pozostawienie to jest natomiast czynnością materialno-techniczną, przybierającą formę notatki bądź adnotacji na piśmie a nie orzeczenia administracyjnego. W tym zakresie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dopuścił się naruszenia przepisu art. 134 Kodeksu postępowania administracyjny, poprzez jego zastosowanie, co skutkować musiało jego uchyleniem. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 lit. c/ w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do stwierdzenia, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przypadku nieusunięcia przez stronę braków formalnych odwołania, ponieważ odwołanie takie powinno zostać pozostawione bez rozpoznania, co stanowi czynność materialno-techniczną, podczas gdy pozostawienie odwołania bez rozpoznania na skutek nieusunięcia jego braków formalnych jest jedną z form niedopuszczalności odwołania, która powinna skutkować wydaniem postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., a w konsekwencji poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w ocenie Sądu organ nie miał podstaw prawnych do wydania w sprawie postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a.; 2) naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik .sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na skutek uchylenia zaskarżonego postanowienia z uwagi na błędne zastosowanie art. 134 k.p.a., w sytuacji gdy – wbrew stanowisku Sądu – nieusunięcie braków formalnych odwołania, skutkujące koniecznością pozostawienia odwołania bez rozpoznania zobowiązywało organ odwoławczy do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania złożonego przez P. B., pełnomocnika M. G., od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2012 r. Na tych podstawach wnosił o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi M. G., a w przypadku nieuwzględnienia zarzutów opisanych w pkt 1 niniejszej skargi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, – zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna, pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Zgodnie z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych bądź przyczyn przedmiotowych. W sprawie nie występują, jak zasadnie wskazał Sąd przesłanki niedopuszczalności odwołania. Ograniczenie przedmiotowe i podmiotowe regulacji niedopuszczalności odwołania unormowane w art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika z odrębności regulacji czynności procesowej wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 63 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zakresem pojęcia podania objęte są czynności strony takie jak "żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia". Do konsekwencji prawnych braków czynności procesowej wniesienia odwołania należy stosować przepisy o następstwach prawnych braków podania, które reguluje art. 64 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku nie wyprowadzono konsekwencji prawnych w zakresie dopuszczalnej formy wnoszenia podań. Zgodnie z art. 63 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Według art. 63 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. W przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego powinno być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, to jest zastosowanie kwalifikowanego certyfikatu przy zachowaniu zasad przewidzianych w ustawie z 18 września 2001 r. o odpisie elektronicznym (Dz.U. z 2013 r. poz. 262), a zatem bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego przy użyciu kwalifikowanego certyfikatu lub profilu zaufanego ePUAP, a także może organ administracji publicznej umożliwić identyfikację w tym systemie przy zastosowaniu innych technologii. W przypadku zatem wniesienia podania w formie pisemnej oraz ustnie i w razie wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego uregulowano expressis verbis wymóg podpisu. W przypadku wniesienia podania telegraficznie, za pomocą telefaksu również należy wyprowadzić obowiązek podpisania podania, ale z uwzględnieniem sposobu przekazania za pomocą środków technologii przekazu. Odwołanie jest czynnością procesową strony, a zatem podstawowym jej elementem jest wyrażenie woli, której zewnętrznym objawem jest podpis. Wniesienie podania za pomocą telefaksu jest jedynie dopuszczalnym sposobem przekazania odwołania organowi. Nadanie w tym dopuszczalnym sposobie odwołania, które zawiera podpis strony i to własnoręczny, nie może być ocenione jako brak podpisu. Nie można w takim przypadku zaliczyć tego podpisu do technicznego odcisku pieczęci. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia formalistyczna art. 63 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego bez uwzględnienia dopuszczalnej technologii wnoszenia podań w tym za pomocą telefaksu. Tylko zatem w przypadku braku podpisu podania wniesionego za pomocą telefaksu, jego zatarcia, dla usunięcia wątpliwości, czy wolą strony jest wniesienie odwołania można uznać za konieczne wezwanie strony do podpisu lub potwierdzenia złożenia podpisu. Nie ma zatem podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania. Wskazania co do dalszego postępowania nie są prawidłowe, nie uwzględniające regulacji form wnoszenia podań. W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne co do naruszenia art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.