II OSK 1251/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2542/12 w sprawie ze skargi Z. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2542/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) stwierdził uchybienie terminu przez Z. Z. do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalno-handlowego, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w Makowie Mazowieckim przy ul. [...] w związku z uchyleniem decyzji Starosty Makowskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. o pozwolenie na budowę. Do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Warszawie wpłynęło w dniu 8 czerwca 2011 r. za pośrednictwem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego odwołanie Z. Z. od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim. Z pieczęci, w której zostało nadane przedmiotowe odwołanie wynikało, że przesyłka polecona, o której mowa, została nadana w Urzędzie Pocztowym w Makowie Mazowieckim w dniu 4 maja 2011 r. Organ I instancji w piśmie z dnia 3 maja 2011 r. przekazującym odwołanie do organu II instancji wskazał, że przedmiotowy środek zaskarżenia został wniesiony w ustawowym terminie. W dniu 29 czerwca 2011 r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Warszawie wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim z dnia 22 czerwca 2011 r. wyjaśniające, że przedmiotowe odwołanie zostało jednak wniesione po terminie. Mając na uwadze, iż ze stempla pocztowego na przesyłce poleconej z odwołaniem wynikało, że nadano ją w dniu 4 maja 2011 r. w Urzędzie Pocztowym w Makowie Mazowieckim wątpliwości organu I instancji wzbudził fakt, że do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, który znajduje się w tej samej miejscowości przesyłkę tę doręczono dopiero w dniu 23 maja 2011 r. Z uwagi na te wątpliwości organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie kiedy rzeczywiście Z. Z. nadał przesyłkę poleconą z odwołaniem. W tym celu zwrócił się do Centrum Poczty Oddział Rejonowy w Ostrołęce o udzielenie stosownych informacji. Pismem z dnia 20 czerwca 2011 r. Centrum Poczty Oddział Rejonowy w Ostrołęce udzieliło odpowiedzi, iż wskazana przesyłka została nadana w Urzędzie Pocztowym w Makowie Mazowieckim w dniu 23 maja 2011 r. Organ odwoławczy mając sprzeczne informacje dotyczące daty nadania odwołania, pismem z dnia 20 lipca 2011 r. wystąpił do Dyrektora Centrum Poczty Oddziału Rejonowego w Ostrołęce z prośbą o wyjaśnienie powyższych rozbieżności, ich przyczyn oraz o potwierdzenie, która z podanych dat jest zgodna z rzeczywistą datą nadania. W dniu 11 sierpnia 2011 r. organ otrzymał informację od Dyrektora Oddziału Rejonowego Centrum Poczty w Ostrołęce, że przedmiotowa przesyłka została nadana w dniu 23 maja 2011 r. Jednocześnie poinformowano organ, że pracownik Urzędu Pocztowego Maków Mazowiecki przyjmujący przesyłkę w swoich pisemnych wyjaśnieniach potwierdził fakt jej nadania w dniu 23 maja 2011 r., wskazując, że przyczyną mylnego ostemplowania spornej przesyłki było błędne ustawienie czcionek w datowniku. Wobec poczynionych ustaleń Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu przez Z. Z. do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ podał, że decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego została doręczona Z. Z. 20 kwietnia 2011 r. Stosownie więc do treści przepisu art. 129 § 2 k.p.a. termin do wniesienia odwołania od tej decyzji dla Z. Z. upływał z dniem 4 maja 2011 r. Organ II instancji przyjął, że skarżący pomimo prawidłowego pouczenia o możliwości złożenia odwołania i prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji, nadał odwołanie w Urzędzie Pocztowym w dniu 23 maja 2011 r., a więc z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Wobec złożenia przez Z. Z. skargi na ww. postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2382/11 uchylił zaskarżone postanowienie oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W związku z powyższym organ II instancji przeprowadził ponownie postępowanie dowodowe w tym zakresie, mające na celu ustalenie dokładnej daty nadania przez skarżącego przesyłki pocztowej z odwołaniem. W tym celu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] organ II instancji zlecił organowi powiatowemu ustalenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, czy przesyłka pocztowa polecona ze złożonym przez Z. Z. odwołaniem została nadana przez skarżącego w Urzędzie Pocztowym w Makowie Mazowieckim w dniu 4 maja 2011 r., czy też w dniu 23 maja 2011 r. a także ustalenie, czy skarżący może potwierdzić, że przedmiotowa przesyłka pocztowa została nadana w jednym z podanych wyżej terminów, poprzez przedłożenie potwierdzenia nadania przesyłki poleconej jako dowodu w sprawie. Z przesłanych przez organ powiatowy w piśmie z dnia 25 lipca 2012 r. wyjaśnień wynika, że skarżący oświadczył, iż przesyłka polecona ze złożonym odwołaniem została nadana w Urzędzie Pocztowym w Makowie Mazowieckim w dniu 4 maja 2011 r. Skarżący nie przedłożył jednak potwierdzenia nadania przesyłki poleconej, gdyż jak oświadczył, został on okazany pracownikowi organu powiatowego – J. J. Z wyjaśnień J. J. wynika, że skarżący przybył do inspektoratu w dniu 28 listopada 2011 r. i trzymając blankiet potwierdzenia nadania przesyłki poleconej powiedział, że posiada dowód nadania odwołania od decyzji w terminie. Pracownik organu wyjaśnił, że skarżący nie wnosił o dołączenie tego potwierdzenia do akt sprawy, jak również nie dał go do weryfikacji, jako dowodu w sprawie, w związku z czym nie może potwierdzić daty nadania przesyłki. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. organ II instancji wystąpił do Dyrektora Centrum Poczty Oddziału Rejonowego w Ostrołęce z prośbą o wyjaśnienie rozbieżności, jakie istnieją w zakresie daty nadania spornej przesyłki oraz o wskazanie, czy sporna przesyłka polecona została nadana o godzinie 16:00 i czy wszystkie przesyłki przyjmowane tego dnia – do godziny 16:00 były datowane na dzień 4 maja 2011 r. W odpowiedzi na wezwanie Oddział Rejonowy Centrum Poczty w Ostrołęce poinformował, że przedmiotowa przesyłka została nadana w dniu 23 maja 2011 r. na pierwszej zmianie w godzinach 8:00–14:00, natomiast pracownicy poczty nie są w stanie ustalić ilości błędnie ostemplowanych przesyłek w tym dniu i przekazanych do dalszego przewozu i doręczenia, gdyż nie dysponują danymi adresatów, do których zostały one wysłane. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu przez Z. Z. do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ustalono, iż decyzja organu powiatowego została skutecznie doręczona skarżącemu w dniu 20 kwietnia 2011 r., zaś skarżący nadał odwołanie w urzędzie Pocztowym w dniu 23 maja 2011 r., a zatem z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem organu ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie wywodzącej z tego faktu skutki prawne, a skarżący nie przedstawił dowodu nadania przesyłki poleconej. Mimo że przeprowadzenie dowodu prawdziwości twierdzeń o faktach nie jest obowiązkiem a jedynie prawem strony, nieskorzystanie z niego, może przynieść negatywne konsekwencje procesowe, w związku z nieudowodnieniem przez skarżącego kiedy rzeczywiście nadał on odwołanie w Urzędzie Pocztowym w Makowie Mazowieckim. Organ podkreślił, że organy administracji państwowej nie mogą opierać swojego procedowania na subiektywnej ocenie czy twierdzeniu strony, która na poparcie swoich wniosków nie ma żadnych dowodów. Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie przekroczenia terminu do wniesienia odwołania, mimo że zostało nadane w polskiej placówce pocztowej polskiego operatora publicznego w dniu 4 maja 2011 r., tj. z zachowaniem terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Rozpoznając sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone postanowienie, co do jego zgodności z prawem, nie narusza przepisów prawa. Sąd wskazał, że w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania jest zobowiązany do zbadania terminowości oraz dopuszczalności wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zachowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania jest warunkiem skuteczności tej czynności procesowej. Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy – Prawo pocztowe (art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.). Ustawa Prawo pocztowe określa, że przez nadanie rozumie się polecenie doręczenia przesyłki pocztowej lub kwoty pieniężnej określonej w przekazie pocztowym oraz przekazania druku bezadresowego zgodnie z umową o świadczenie usługi pocztowej. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie spornym jest świadczenie usług pocztowych polegających na przyjęciu i doręczeniu przesyłki rejestrowanej w 2011 r., to należy wziąć pod uwagę ustawę – Prawo pocztowe z dnia 12 czerwca 2003 r. (Dz.U. z 2008 r. nr 189, poz. 1159), która stanowi, że świadczenie usług pocztowych odbywa się na podstawie umów o świadczenie takich usług, przy czym zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 1–3 ustawy zawarcie umowy następuje w szczególności przez: przyjęcie przez operatora przesyłki do przemieszczenia i doręczenia; wrzucenie przesyłki listowej, z wyłączeniem przesyłek rejestrowanych oraz podlegających ustawowemu zwolnieniu z opłat pocztowych, do nadawczej skrzynki pocztowej operatora; przyjęcie przekazu pocztowego. Z powołanego przepisu wynikają dwa wnioski, a mianowicie, po pierwsze, że określa on tylko przykładowe sposoby zawierania umów o świadczenie usług pocztowych, a po drugie, że sposób zawarcia umowy polegający na wrzuceniu przesyłki do skrzynki operatora nie dotyczy przesyłek rejestrowanych oraz podlegających ustawowemu zwolnieniu z opłat pocztowych. Ustawa – Prawo pocztowe jednak nie wskazuje wprost w jaki sposób dochodzi do zawarcia umowy o świadczenie usługi pocztowej polegającej na przyjęciu i doręczeniu przesyłki rejestrowanej poza tym, co podkreślono wyżej, operator publiczny jest obowiązany do świadczenia tych usług w sposób umożliwiający uzyskanie potwierdzenia odbioru przesyłki rejestrowanej (art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo pocztowe). Przepisy art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo pocztowe stwierdzają też, że przesyłka rejestrowana to przesyłka przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczana za pokwitowaniem odbioru, którego uzyskanie nadawcy ma umożliwić operator publiczny. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 45 ustawy – Prawo pocztowe potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej (...) wydane przez placówkę operatora publicznego ma moc dokumentu urzędowego. Należy jednakże mieć na uwadze to, że skoro ustawa – Prawo pocztowe nie reguluje wprost momentu zawarcia umowy o świadczenie usługi pocztowej polegającej na przyjęciu i doręczeniu przesyłki rejestrowanej, to zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy momentem tym jest przyjęcie przez operatora przesyłki do przemieszczenia i doręczenia. Dowód zaś potwierdzający jej nadanie może mieć tylko znaczenie dowodowe dokumentujące fakt zawarcia umowy a nie jej moment (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1631/07, Lex nr 485104, POP 2009/2/129). Stosownie natomiast do art. RL 117 ust. 1 Regulaminu poczty listowej, Światowego Związku Pocztowego, sporządzonego w Bernie dnia 28 stycznia 2005 r. (Dz.U. z 2007 r. Nr 108 poz. 744) na stronie adresowej przesyłek umieszcza się odcisk datownika podający literami alfabetu łacińskiego nazwę urzędu zobowiązanego do stemplowania i datę wykonania tej czynności. W związku z powyższym należy przyjąć, że data znajdująca się na stemplu pocztowym jest równoznaczna z datą, w której pracownik urzędu pocztowego dokonał tej czynności, czyli przyjął przesyłkę pocztową do przemieszczenia i doręczenia, zawierając tym samym umowę o świadczenie usług pocztowych. W rozpoznawanej sprawie, mimo tego że na kopercie zawierającej odwołanie widnieje czytelny stempel pocztowy z niebudzącą wątpliwości datą 4 maja 2011 r., a ponadto skarżący w protokole przesłuchania strony potwierdził, że przesyłka zawierająca odwołanie została przez niego nadana w dniu 4 maja 2011 r. organ uznał jednak, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim z dnia [...] kwietnia 2011 r. zostało wniesione w dniu 23 maja 2011 r., a więc z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Ustalenia te organ oparł na wyjaśnieniach Dyrektora Oddziału Regionalnego Poczty Polskiej, zgodnie z którymi przyczyną mylnego ostemplowania dowodu nadania odwołania było błędne ustawienie czcionek w datowniku przez pracownika Poczty. Działania organu polegające na podjęciu niekorzystnego rozstrzygnięcia dla strony w sytuacji posiadania przez organ sprzecznych dowodów, należy uznać za błędne. Należy podkreślić, że uprawnień organu administracyjnego nie można interpretować w ten sposób, że w razie wątpliwości należy sprawę rozstrzygać na niekorzyść strony. Przeciwnie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny, bowiem tylko takie postępowanie, zgodnie z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą, może pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Reasumując zdaniem Sądu organ błędnie ocenił na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz działał w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa czym naruszył przepisy art. 8 i 80 k.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. W. W. wniósł skargę kasacyjną od wyroku, zaskarżając w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 8 i art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy – przez uchylenie zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w wyniku błędnego przyjęcia, iż przy wydawaniu tego postanowienia doszło do naruszenia zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz swobodnej oceny dowodów, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia wymienionego w pkt 1 i uznanie, że wskazany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego został naruszony przez stwierdzenie przekroczenia terminu do wniesienia odwołania, mimo że zostało nadane w polskiej placówce pocztowej polskiego operatora publicznego w dniu 4 maja 2011 r., tj. z naruszeniem terminu do wniesienia odwołania. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie od Z. Z. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stosuje środek wobec zaskarżonego postanowienia – uchylenie, w razie gdy ustali, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie przyjął, że w okolicznościach faktycznych należy stwierdzić, że postanowienie z [...] września 2012 r. nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego". Na kopercie zawierającej odwołanie widnieje czytelny stempel pocztowy z niebudzącą wątpliwości datą 4 maja 2011 r. W świetle tak oczywistego faktu nie ma podstaw do uznania za zasadne zarzuty naruszenia art. 8, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej ma, zgodnie z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego kompetencję do oceny ustalenia okoliczności faktycznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wprowadzona na podstawie art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada swobodnej oceny dowodów nie daje podstaw do wyprowadzenia dowolnej oceny dowodów. Organ obowiązany jest dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary dowodom, ale dopiero po wszechstronnym ich rozważeniu. Ocena bez rozważenia wszechstronnego mocy dowodowej podważa i narusza zasadę ogólną pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego). W sprawie fakt nadania odwołania w ustawowym terminie, potwierdza czytelny stempel pocztowy z niebudzącą wątpliwości datą 4 maja 2011 r. oraz potwierdzenie pierwotne zachowania terminu do wniesienia odwołania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim w piśmie z dnia 31 maja 2011 r. Podjęte następnie czynności podważenia tego faktu nie dają wiarygodnego ustalenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.