II SA/Sz 1283/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skarg S. F. i B. B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku, III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej S. F. oraz skarżącej B. B. C. kwotę po [...] zł ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., Nr [...] , w przedmiocie ustalenia na rzecz M. Ż. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego w ramach rozbudowy siedliska rolniczego, na działce nr [...] obręb [...], gmina [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że celem postępowania wyjaśniającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest stwierdzenie czy planowana przez wnioskodawcę inwestycja, o określonej funkcji, architekturze i gabarytach, jest możliwa do realizacji w odniesieniu do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy oraz czy inwestycja ta nie będzie naruszać przepisów odrębnych. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter promesy, uprawniającej co prawda do uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych, ale dopiero wówczas, gdy spełnione zostaną warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego. Ugruntowane już w tym przedmiocie orzecznictwo potwierdza, iż organ orzekający o ustaleniu warunków zabudowy nie może naruszać kompetencji organu powołanego do udzielania pozwolenia na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (vide uchwała NSA z dnia 25 listopada 1996 r., OPK 22/96;wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008r. II OSK 779/07; wyrok WSA z dnia 31 V 2005r., IV SA/Wa 905/04 i wyrok WSA z dnia 24 VIII 2005r., IV SA/Wa 252/05). Z powyższych względów, za wykraczające poza zakres sprawy, jak i poza zakres kognicji organu prowadzącego postępowanie w sprawie o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w trybie i na zasadach określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu, Kolegium uznało wywody odwołania odnoszące się do naruszenia art. 5 ustawy Prawo budowlane. Następnie Kolegium wyjaśniło, że powodem odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie może być sam brak zgody odwołujących się na realizację opisanej na wstępie inwestycji. Żaden przepis nie nakłada na organ wydający decyzję o warunkach zabudowy konieczności uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nadto dowodem dla oceny spełnienia warunku określonego w ustawie nie może być przeświadczenie odwołujących o ewentualnych zamiarach inwestycyjnych wnioskodawcy, a jedynie potwierdzone zebranym w toku postępowania materiałem dowodowym. Poza sporem jest bowiem, iż wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne, zaś planowana przez niego inwestycja to rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego związanego z prowadzoną działalnością rolniczą. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie bezspornym i mającym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia jest to, iż zamiarem inwestora - zgłoszonym we wniosku z dnia [...]r., jest jedynie rozbudowa istniejącego na działce nr [...] we wsi [...] budynku gospodarczego. Rozbudowa budynku gospodarczego, która nie jest połączona ze zmianą sposobu jego użytkowania nie stanowi nowej zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ratio legis tego przepisu jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenie, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Kolegium stwierdziło, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przez organ I instancji wyczerpuje tryb określony w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji, stosownie do przepisów zawartych w art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, dokonał niezbędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, uwzględniając istniejącą w jego sąsiedztwie zabudowę. Projekt decyzji, stosownie do wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), sporządził uprawniony urbanista - członek Okręgowej Izby Architektów - numer ewidencyjny uprawnień [...], co czyni zadość wymogom ust. 4 art. 60 ustawy o planowaniu (...). Zdaniem Kolegium, w świetle dokonanych ustaleń, planowane przez wnioskodawcę zamierzenie, spełnia warunki określone przepisami ustawy o planowaniu (...). Wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania potwierdzają, iż teren lokalizacji inwestycji znajduje się na obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej z budynkami gospodarczymi w zabudowie zagrodowej - występuje więc kontynuacja funkcji i formy zabudowy; działka posiada dostęp do drogi publicznej (działka nr [...]); w zakresie uzbrojenia nie wystąpią zmiany; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze - zabudowa zagrodowa - i nie narusza przepisów odrębnych. A zatem organ I instancji, jako że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie sprzeciwia się realizacji planowanej przez wnioskodawcę rozbudowy, zobowiązany był ustalić warunki zabudowy. Kolegium uznało, że sprzeciw odwołujących co do możliwości zrealizowania planowanej inwestycji nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż planowana inwestycja nie wkracza w granice należącej do nich nieruchomości, ani nie uniemożliwia czy też ogranicza korzystania z własnej nieruchomości. Okoliczność, że po zrealizowaniu projektowanej inwestycji powstaną dla odwołujących określone uciążliwości, nie podważa legalności zaskarżonej decyzji, nie może więc odnieść zamierzonego skutku, gdyż dotyczy jedynie hipotetycznego naruszenia interesu faktycznego odwołujących, a nie interesu prawnego, rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. W przeciwnym bowiem razie naruszałby właścicielskie prawa wnioskodawcy. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy Kolegium uznało również dołączony do odwołania wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 października 2009 r., oddalający skargę S. F. w przedmiocie nałożenia kary z tyt. nielegalnego użytkowania obiektu, jak i decyzji Kolegium [...] r. dotyczącej odrębnego postępowania, bo dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych, a nie jak wskazano we wniosku z dnia [...]r., rozbudowy budynku gospodarczego. Na opisaną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dwie jednobrzmiące skargi, S. F. (zarejestrowana po sygnaturą akt II SA/Sz 1283/12) oraz B. B. C. (zarejestrowana po sygnaturą akt II SA/Sz 1284/12). Zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1 K.p.a., naruszenie art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniesiono o jej uchylenie bądź o stwierdzenie, iż została wydana z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarg podniesiono, że utrzymana w mocy przez SKO decyzja prowadzi do naruszenia interesów osób trzecich, a mianowicie właścicieli nieruchomości bezpośrednio graniczących z nieruchomością wnioskodawcy M. Ż., a także będzie znacząco w sposób negatywny wpływała na stan środowiska. Skarżące wyjaśniły, że ojciec M. Ż., J. Ż. od wielu lat w [...] przy ul[...] na działce nr [...] prowadził nielegalną działalność w zakresie hodowli i uboju zwierząt futerkowych (lisów, norek). Działalność ta była uciążliwa nie tylko dla środowiska, ale również dla sąsiadów. Prowadzenie fermy przejął M. Ż.. W [...] r. organ nadzoru budowlanego ostatecznie (po wieloletnim postępowaniu) nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów. M. Ż. uzyskał tymczasowe pozwolenie na prowadzenie fermy zwierząt futerkowych i uboju zwierząt w miejscowości [...] , Gmina [...] . W pomieszczeniach gospodarczych, które znajdują się na terenie działki nr [...] w [...] przerabia mięso i skóry z zabitych zwierząt, a nadto znajduje się tu chłodnia. Na działce nadal znajdują się nie zdemontowane klatki przeznaczone dla zwierząt futerkowych. W związku z tym, iż pozwolenie na prowadzenie fermy zwierząt futerkowych w miejscowości [...] ma charakter jedynie tymczasowy, zaś okoliczni mieszkańcy nie zgadzają się na jej dalsze funkcjonowanie, M. Ż. nosi się z zamiarem przeniesienia fermy ponownie do Charzyna, czemu ma służyć rozbudowa budynku gospodarczego. Skarżące zarzuciły, że Wójt Gminy w decyzji w ogóle nie zainteresował się na czym polega rzeczywisty sposób użytkowania obiektów budowlanych przez M. Ż.. Gdyby bowiem organ administracyjny, w tym uprawniony architekt, dokonali sprawdzenia dotychczasowego sposobu korzystania przez M. Ż. z posiadanych przez niego obiektów gospodarczych, nie znalazłoby się w decyzji o warunkach zabudowy stwierdzenie, iż warunki te dotyczą jedynie rozbudowy budynku gospodarczego w ramach siedliska rolniczego, bowiem prowadzenie przeróbki pożytków (mięsa, skór) ze zwierząt futerkowych z fermy tych zwierząt, nie stanowi prowadzenia gospodarstwa rolnego. Nie przeprowadzono żadnego postępowania mającego na celu wyjaśnienie, jaką dotychczas działalność prowadzi M. Ż. na działce nr [...] w [...] oraz w jakim celu chce rozbudować budynek gospodarczy oraz czy będzie to naruszało interesy osób trzecich - sąsiadów. Warunki zabudowy ustalone dla inwestycji planowanej przez M. Ż. pozwolą temu ostatniemu - przy obejściu przepisów wymagających dla prowadzenia fermy zwierząt futerkowych stosownych zezwoleń - na przeniesienie na teren nieruchomości w [...] hodowli zwierząt futerkowych. Władze samorządowe nie podjęły przez wiele lat żadnych kroków zmierzających do przeciwdziałania tejże działalności, a nadto z ich działań wynika, że sprzyjają prowadzącemu działalność w pierwszej kolejności wydając decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na magazyn pasz z chłodnią usytuowanego na działce nr [...] w [...], a obecnie nie ujawniając rzeczywistych intencji, wydając decyzję w zakresie ustalenia warunków zabudowy polegającej rzekomo jedynie na rozbudowie budynku gospodarczego w ramach prowadzonej działalności rolniczej. Żaden jednak organ, ani Wójt Gminy , ani SKO nie odniosły się do tego, iż M. Ż. nie prowadzi działalności rolniczej na działce nr [...] obręb [...], a zajmuje się na niej prowadzeniem działalności gospodarczej - przerobem pożytków ze zwierząt futerkowych. Zdaniem skarżących utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji doprowadzi do rozbudowy budynku gospodarczego, gdzie następnie - bez wymaganych zezwoleń - M. Ż. przeniesie fermę zwierząt futerkowych. Działalność ta - związana z obecnością zwierząt, magazynowaniem i przygotowaniem karmy (gotowaniem) dla zwierząt, jak już zdarzyło się to przed laty, będzie powodowała znaczną uciążliwość zapachową dla sąsiadów, jak również będzie to rodziło skutki dla środowiska. Chybione są zatem twierdzenia zawarte w decyzji SKO, iż decyzja o warunkach zabudowy nie narusza art. 5 Prawa budowlanego. Nie ma co do tego wątpliwości, iż obiekt, który ma być wybudowany - mając na uwadze, iż zostanie przeznaczony na potrzeby zorganizowania w nim miejsca hodowli zwierząt futerkowych i ich przerobu - nie będzie zapewniał poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich oraz nie zapewni bezpieczeństwa i ochrony środowiska. W ten sposób inwestycja polegająca na rozbudowie budynku gospodarczego zalicza się do mogących znacząco wpływać na stan środowiska oraz do naruszających interesy osób trzecich. Rozbudowa budynku gospodarczego doprowadzi do powstania nowego dużego obiektu, zaś nadmierna rozbudowa może naruszać zwartą zabudowę istniejącą przy ul. [...] w [...] . Rozmiary rozbudowy budynku gospodarczego oraz funkcja jaką będzie spełniał - wbrew twierdzeniom SKO - doprowadzą do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa wprowadzonej przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust 1 ustawy). Podkreślić należy, iż wielkość rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego prowadzi do wniosku, iż część rozbudowana ma być większa od części budynku już istniejącej, czego organ samorządowy oraz SKO zdają się nie zauważać i bezpodstawnie twierdzą, iż inwestycja nie naruszy dotychczasowej zabudowy i nie może mieć do niej zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ samorządowy nie przeprowadził wymaganych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czynności wyjaśniających mających na celu ustalenie, czy planowana inwestycja - mając na uwadze jej rzeczywiste cele (funkcję), gabaryty i architekturę jest możliwa w odniesieniu do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, jak również wymogów wynikających z odrębnych przepisów, w tym ustawy o ochronie przyrody, prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach. Decyzja ustalająca M. Ż. warunki zabudowy polegające na rozbudowie budynku gospodarczego doprowadzi do umożliwienia temu ostatniemu połączenie miejsca hodowli zwierząt futerkowych z miejscem ich uboju i przerobu, działalności rodzących fetor i w sposób znaczny utrudniających właścicielom sąsiednich nieruchomości korzystanie z przedmiotu ich własności, co w konsekwencji narusza interes osób trzecich i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według skarżących organ samorządowy konsultując z Powiatowym Inspektorem Ochrony Środowiska warunki zabudowy dla działki nr [...] w [...] , umyślnie zataił rzeczywistą działalność, jaką prowadzi na działce nr [...] M. Ż.. W tej sytuacji warunki zabudowy były rozpatrywane jedynie pod kątem ich zgodności z projektem Natura 2000. Gdyby zaś Wójt Gminy przeprowadził czynności wyjaśniające i ustalił, że dotychczasowa zabudowa wykorzystywana jest przez M. Ż. na przerób mięsa i futer zwierzęcych, nie zaś na prowadzenie gospodarstwa rolnego, nie mógłby wydać decyzji w jej dotychczasowym kształcie, gdyż funkcja, gabaryty i architektura inwestycji naruszałyby dotychczasową zwartą zabudowę sąsiedzką oraz rodziły poważne konsekwencje dla środowiska. Natomiast SKO przy rozpoznawaniu odwołania w ogóle nie odniosło się do stawianych decyzji Wójta Gminy zarzutów nie rozpoznania sprawy dogłębnie, jak również samo nie poddało weryfikacji wszystkich okoliczności sprawy. Nie można bowiem twierdzić, iż poza sporem jest to, iż M. Ż. prowadzi gospodarstwo rolne, zaś planowana przez niego inwestycja związana jest jedynie z rozbudową istniejącego budynku gospodarczego związanego z prowadzoną działalnością rolniczą, gdyż nie jest to fakt powszechnie znany i pozostający poza sporem. Gdyby organ samorządowy dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości i sprawdził, na jaki rzeczywisty cel M. Ż. wykorzystuje budynki gospodarcze i jaką prowadzi rzeczywiście działalność, nie twierdziłby, że jest to działalność rolnicza. Oględzin nieruchomości nie dokonano w toku postępowania, stąd twierdzenia, iż poza sporem jest sposób i cel wykorzystywania przez wnioskodawcę budynku gospodarczego podlegającego rozbudowie, są gołosłowne. Załączone do skargi dokumenty świadczą o tym, iż M. Ż. już prowadził w [...] nielegalną fermę zwierząt futerkowych i w powiązaniu z dotychczasowym przetwarzaniem przez M. Ż. mięsa i skóry zwierząt futerkowych w [...] oraz chęcią wnioskodawcy dwukrotnego powiększenia istniejącego budynku gospodarczego, uprawdopodabniają twierdzenia, iż celem M. Ż. jest ponowne zorganizowanie w [...] fermy zwierząt futerkowych. Nadto w treści skargi zawarto wniosek o zwrócenie się przez WSA do: - Gminy o udzielnie informacji, czy wydana została jakakolwiek decyzja zezwalająca M. Ż. na prowadzenie w miejscowości [...] fermy zwierząt futerkowych, a jeśli tak to o dołączenie przedmiotowej decyzji do niniejszej sprawy, - Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o udzielenie informacji, czy wydawał zezwolenie M. Ż. na prowadzenie fermy zwierząt futerkowych w miejscowości[...] , gm.[...] , a jeśli tak to o dołączenie przedmiotowego zezwolenia do niniejszej sprawy, - Powiatowego Inspektora Ochrony Środowiska o udzielenie informacji, czy na wniosek Gminy [...] opiniował możliwość prowadzenia przez M. Ż. fermy zwierząt futerkowych w miejscowości [...] , a jeśli tak to o dołączenie przedmiotowej opinii do niniejszej sprawy, - Gminy o udzielnie informacji, czy wydana została jakakolwiek decyzja zezwalająca M. Ż. na przerób odpadów zwierzęcych na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...] , bądź jakiekolwiek zezwolenie na wykorzystywanie istniejących na nieruchomości obiektów dla potrzeb przerobu pożytków z fermy zwierząt futerkowych znajdujących się w miejscowości ...] . Zdaniem skarżących uzyskanie powyższych dokumentów pozwoli na wykazanie, iż M. Ż. nie dysponuje stałym pozwoleniem na prowadzenie fermy zwierząt futerkowych w[...] , gdzie okoliczni mieszkańcy nie zgadzają się na jej istnienie i w stopniu graniczącym z pewnością uprawdopodobnia stwierdzenie, iż uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy pozwalających na rozbudowę budynku gospodarczego w połączeniu z już istniejącą na działce nr [...] obręb [...] zabudową i infrastrukturą przeznaczoną do hodowli zwierząt futerkowych i przerobu mięsa i skór, świadczy o zamiarze M. Ż. ponownego prowadzenia fermy zwierząt futerkowych w [...] , co organy administracyjne w zaskarżanych decyzjach starają się ukryć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze udzielając odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu [...]r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. połączyć do łącznego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia pozostające ze sobą w związku sprawy o sygn. akt II SA/Sz 1283/12 ze skargi S. F. i o sygn. akt II SA/Sz 1284/12 ze skargi B. B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy. Nadto Sąd oddalił zawarte w skargach wnioski dowodowe, albowiem w sprawie nie zachodzą istotne wątpliwości wymagające wyjaśnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, przy czym stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Wskazane przepisy pozwalają zatem na kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia niezależnie od zasadności zarzutów podniesionych przez skarżące. Należy przez to rozumieć nie tylko zezwolenie i uprawnienie Sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jego obowiązek podjęcia stosownego rozstrzygnięcia, jeżeli zajdą tylko wymagające reakcji wadliwości kontrolowanego aktu lub czynności. W wyniku dokonanej, przez Sąd oceny należy stwierdzić, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego jak i procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak wynika z treści art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", jest postępowaniem wnioskowym, a to oznacza, że może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Przepis art. 52 ust. 2 ww. ustawy określa treść wniosku, który powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. W rozpoznawanej sprawie M. Ż. w dniu [...] r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w którym określił planowany sposób zagospodarowania terenu – rozbudowa budynku gospodarczego. W żadnym miejscu wniosku nie zawarto informacji, że planowana rozbudowa ma być dokonywana w ramach rozbudowy siedliska rolniczego. Z akt sprawy nie wynika również aby w trakcie prowadzonego postępowania rzeczony wniosek był w jakikolwiek sposób modyfikowany. W takiej sytuacji niezrozumiałe jest dlaczego decyzja ustalająca na rzecz M. Ż. warunki zabudowy dotyczy rozbudowy budynku gospodarczego w ramach rozbudowy siedliska rolniczego. W tym miejscu zasadnym jest przypomnieć, że w przypadku, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek, zakres wniosku wiąże organ wydający rozstrzygnięcie w sprawie. Związanie organu zakresem złożonego przez inwestora wniosku w praktyce oznacza, że organ nie ma uprawnień do modyfikacji jego treści. Rzeczą organu administracji publicznej jest ustalenie, jaki jest zakres wniosku stron, który wszczął postępowanie, ponieważ organ jest tym żądaniem związany (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lipca 2001 r. IV SA 1091/99, Lex Omega nr 78924). Podmiotem, który decyduje o tym, jaki będzie przedmiot postępowania jest wnioskodawca. W spawach wszczynanych na wniosek strony, rolą organu wydającego orzeczenie jest jedynie ustalenie tegoż przedmiotu i wydanie rozstrzygnięcia. Jeżeli wniosek jest kompletny, spełnia ogólne wymogi dotyczące podania określone w art. 49 K.p.a, a także szczegółowe, jeśli takie uszczegółowienie zawiera przepis prawa materialnego, rola organu polega na wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie – zgodnie z wnioskiem. "Organ, prowadzący postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek, musi ustalić zakres zawartego w nim żądania. W przeciwnym razie naraża się na orzekanie niezgodnie z zakresem wniosku, a tym samym na naruszenie art. 61 § 1 K.p.a." (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2010 r. I SA/Kr 4/2010 LexPolonica nr 2265338). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ nie orzekł zgodnie z wnioskiem złożonym przez M. Ż., bowiem nie można przyjąć, że rozbudowa budynku gospodarczego i rozbudowa budynku gospodarczego w ramach istniejącego siedliska są inwestycjami tożsamymi. Budynki gospodarcze mogą stanowić uzupełniającą zabudowę mieszkaniową różnego rodzaju. Jednak w przypadku zwykłej zabudowy mieszkaniowej grunt pod budynkiem gospodarczym uzupełniającym taką zabudowę nigdy nie będzie gruntem rolnym. Natomiast w przypadku uzupełniającej zabudowy zagrodowej budynek gospodarczy posadowiony będzie na gruncie rolnym i nie zmieni jego przeznaczenia. Nadto należy wskazać, że jeżeli faktycznie wniosek dotyczyłby rozbudowy budynku gospodarczego w ramach istniejącego siedliska, to na organie spoczywałby obowiązek wyjaśnienia, jak słusznie podniesiono w skardze, czy M. Ż. faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne. Słusznie też w skardze podniesiono, że nie jest to okoliczność bezsporna skoro w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego prowadzenie gospodarstwa rolnego przez M. Ż.. Wyjaśnienie powyższej okoliczności ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie. Działka nr [...] stanowi bowiem grunt rolny i projekt decyzji o warunkach zabudowy był uzgadniany z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych. Z punktu widzenia tego organu istotne jest czy planowana zabudowa może spowodować zmianę przeznaczenia gruntu rolnego czy też nie. Starosta uzgadniając postanowieniem z dnia [...]r. w zakresie ochrony gruntów rolnych projekt decyzji ustalającej M. Ż. warunki zabudowy odniósł się, tak jak podano w projekcie decyzji, do inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego w ramach rozbudowy siedliska rolniczego, na działce nr [...] obręb [...], gmina . Tymczasem ani z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ani z akt sprawy nie wynika, że M. Ż. prowadzi gospodarstwo rolne i planowana rozbudowa realizowana ma być w ramach rozbudowy siedliska. W świetle powyższych wywodów należało uznać, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego. Nadto w przedmiotowej sprawie wydając decyzję bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, organ naruszyły przepis art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie należy traktować jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany będzie rozpatrzyć sprawę zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego. Natomiast jeżeli rzeczywiście intencją wnioskodawcy była rozbudowie budynku gospodarczego w ramach rozbudowy siedliska rolniczego, to fakt ten powinien znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy, poprzez jednoznaczne określenie przez M. Ż. w treści wniosku planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wówczas konieczne będzie również wyjaśnienie czy M. Ż. prowadzi gospodarstwo rolne. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że z tej samej zasady związania organu wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynika, iż organ nie może samodzielnie weryfikować treści wniosku, ani wyjaśniać jakie są rzeczywiste intencje wnioskodawcy. Organ zobowiązany jest odnieść się do złożonego wniosku. Dodatkowo można wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwolenie na budowę, a zatem nie jest możliwe uzyskanie pozwolenia na budowę dla inwestycji innej niż określona w decyzji o warunkach zabudowy. Organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy nie posiada też kompetencji do badania czy znajdujące się na działce objętej wnioskiem inne obiekty użytkowane są zgodnie z ich przeznaczeniem. Sprawy w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należą bowiem do właściwości organów nadzoru budowlanego. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji, a w pkt II na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.