I SA/Bd 19/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Dudra Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant referent stażysta Justyna Guzman po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. przeniósł na P. K. odpowiedzialność za zobowiązania z tytułu składek należnych od F. G. K. "I." Sp. z o.o. w B. Wnioskiem z dnia [...] r. (data wpływu do organu: [...] r.) skarżący wystąpił o częściowe umorzenie należności z tytułu składek powstałych w Spółce, a którymi został obciążony jako osoba trzecia. W związku z tym, że wniósł także odwołanie do Sądu od ww. decyzji, postępowanie w sprawie z wniosku o umorzenie składek zostało zawieszone (postanowieniem z dnia [...] r.). Po wydaniu wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. przez Sąd Apelacyjny III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku (sygn. akt III AUa 901/11), który oddalił apelację ubezpieczonego od wyroku Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Bydgoszczy z dnia [...]r., postępowanie w sprawie umorzenia składek zostało podjęte (postanowieniem z dnia [...] r.). Wnioskiem z dnia [...] r. skarżący doprecyzował, że wnosi o umorzenie w całości składek wraz z odsetkami od należności z tytułu składek powstałych w Spółce, a przeniesionych na niego jako odpowiedzialnego członka zarządu firmy. Podniósł, że od kilku lat jest bezrobotny, a jego sytuacja materialna nie uległa poprawie. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie w sprawie o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek (tj. za zatrudnionych pracowników). Organ powołał się na art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej jako k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. W ocenie organu w postępowaniu brak było przedmiotu, tj. składek, które Zakład mógłby umorzyć. Sprawa o umorzenie pozostałych składek i odsetek za zwłokę została załatwiona odrębną decyzją. W dniu [...] r. wpłynął do organu wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia składek wraz z odsetkami za zwłokę. Skarżący podniósł, że ZUS nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, a pozostałe zinterpretował błędnie. Powołał się na wyrok Sądu Rejonowego w Bydgoszczy XVI Wydział Karny z dnia 20 lipca 2010 r. (sygn. akt XVI K 174/10), w którym Sąd po zbadaniu odpowiedzialności P. K. za zobowiązania wobec ZUS-u, sprawę umorzył. Skarżący wskazał na: 1) nieścisłości w ustaleniu kwestii własności i sprzedaży lokalu handlowego, 2) pierwszeństwo wypłacenia pracownikom zaległych wynagrodzeń, 3) brak wypłacenia środków sobie ze względu na ich brak, 4) zaspokojenie zobowiązań wobec ZUS-u na kwotę 200.000 zł (podał, że ZUS rozdysponował nimi na należności odsetkowe, zamiast zgodnie z umową na należność główną) oraz 5) wyłudzenie od niego pozostałego majątku przez oszusta, który nie uregulował należności za nabycie udziałów. Skarżący podniósł też kwestie swojego słabego zdrowia, rozpadu małżeństwa oraz transformacji gospodarczej, która w jego ocenie przyczyniła się do upadku Spółki. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bydgoszczy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek (tj. za zatrudnionych pracowników). Organ przywołał art. 28, art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej jako u.s.u.s. Wskazał, że konto rozliczeniowe skarżącego z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych (tj. za zatrudnionych pracowników) wykazywało zadłużenie: 1) na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od grudnia 2003 r. do stycznia 2005 r., kwiecień-lipiec, wrzesień, październik 2005 r. i marzec 2006 r. – w kwocie 13.321,43 zł; 2) na ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 2003 r. do stycznia 2005 r., kwiecień-lipiec 2005 r. i marzec 2006 r. – w kwocie 9.473,33 zł. Zakład powołał się na art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy z jakiejkolwiek przyczyny postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wskazał, że postępowanie w sprawie administracyjnej jest połączeniem wzajemnie uwarunkowanych elementów podmiotowych i przedmiotowych, dlatego też bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może być spowodowana zarówno przyczynami o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym. Z uwagi na fakt, że w ocenie organu, w niniejszym postępowaniu brak jest przedmiotu, tj. składek, które w myśl przepisów Zakład mógłby umorzyć, to postępowanie o umorzenie zadłużenia należało umorzyć. Na powyższą decyzję P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Poinformował, że nadal jest osobą bezrobotną. Wskazał na wyrok Sądu z dnia 20 lipca 2010 r. (sygn. akt XVI K 174/10) oraz na sytuację materialną i rodzinną, która pozostała niezmieniona. Podkreślił, że firma "I." była prowadzona rzetelnie i nigdy – pomimo licznych kontroli – nie doszukano się w niej nieprawidłowości. Stwierdził, że rosnące (z przyczyn niezależnych od niego) zadłużenie wobec ZUS-u, nie było działaniem celowym. W jego ocenie złożyło się na to wiele czynników m.in. transformacja gospodarcza oraz import podobnych towarów z zagranicy, a także zwiększona frekwencja chorobowa załogi. Podkreślił, że z tych względów oraz przez niestosowanie "śmieciowych" umów z pracownikami, jego zakład przestał istnieć i pracować. Stwierdził, że przez lata prowadzenia Spółki zrobił wiele dobrego dla swoich pracowników oraz dla kraju (płacąc podatki), a jego działania były działaniami naprawczymi, o czym świadczą wypłacone pracownikom wynagrodzenia oraz wpłata do ZUS-u pieniędzy ze sprzedaży majątku trwałego Spółki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podane w skardze. Wstępnie Sąd zauważa, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zgodna z prawem jest decyzja umarzająca postępowanie wszczęte na wniosek strony skarżącej o umorzenie zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek (za zatrudnionych pracowników). W pierwszej kolejności należy podać, że instytucja umorzenia zaległości z tytułu składek została uregulowana w art. 28 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (art. 28 ust. 1). Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a (art. 28 ust. 2). Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a). Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (art. 28 ust. 3b). Umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Zgodnie natomiast z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Z kolei na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania." Wyjaśnić należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Ten cel nie zawsze może być osiągnięty z przyczyn różnego rodzaju. Przywołany przepis ustanawia ogólną regułę umarzania postępowania administracyjnego dotyczącą działania organu z urzędu. Reguła ta jest związana z bezprzedmiotowością postępowania. Ustalenie istnienia tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie będzie wówczas podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z kilku różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe (np. ustanie bytu prawnego osoby prawnej) i przedmiotowe (np. zniesienie danej kategorii obowiązków). Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawnia się wówczas, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Wyd. C.H.BECK W-wa 2006 r., s. 486-489). Instytucję umorzenia postępowania wiąże się z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania, zastojem trwałym i ostatecznym postępowania. W piśmiennictwie na ogół przyjmuje się, że przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (M. Jaśkowska, A. Wróbel, LEX/el. 2010, Komentarz bieżący do art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że w piśmie z dnia [...] r. P. K. na s. 2 podniósł, iż jego propozycja sprowadza się do rozważenia przez ZUS możliwości redukcji zadłużenia całkowitego (należność główna + odsetki) o 50% (d.: k. 3-4 akt administracyjnych). We wniosku uzupełniającym z dnia [...] r. sprecyzował – na żądanie organu – że wnosi o umorzenie należności składkowych (d.: k. 14 akt administracyjnych). W kolejnym piśmie z dnia [...]r. określił, że wnosi o umorzenie w całości należności z tytułu składek powstałych w firmie F.G.K. "I." Sp. z o.o. wraz z odsetkami (d.: k. 44 akt administracyjnych). Z powyższych pism dość jednoznacznie wynika, że skarżący domagał się nie tylko umorzenia zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek (na zatrudnionych pracowników), lecz również odsetek za zwłokę. W związku z powyższą treścią pism, niewątpliwie umorzeniu – na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. – podlegało postępowanie w części odnoszącej się do żądania umorzenia zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek (za zatrudnionych pracowników), bowiem przywołany wcześniej art. 30 u.s.u.s. w sposób jednoznaczny wyłącza możliwość zastosowania do tych składek instytucji z art. 28 i art. 29. Rozpatrzeniu merytorycznemu natomiast należało poddać wniosek w części odnoszącej się do odsetek. Tut. Sąd nie podziela poglądu, zgodnie z którym z treści uregulowań art. 28 ust. 4 i art. 30 u.s.u.s. wynika zakaz umarzania samych odsetek za zwłokę czy też kosztów egzekucyjnych. Przepis art. 28 ust. 4 tej ustawy stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć – zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. – składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek, z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Analizowany przepis reguluje zatem, i to w sposób automatyczny, wyłącznie byt wtórnych – w stosunku do zaległych składek – należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, że jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z 7 kwietnia 2006 r. (sygn. akt IUK 240/05 opubl. M.P.Pr. 2006/07/389), w którym stwierdził m.in., że "umorzeniu niektórych należności z tytułu składek nie sprzeciwia się art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten rozstrzyga jedynie, iż w przypadku umorzenia należności z tytułu składki, bezprzedmiotowe jest dochodzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę oraz dodatkowej opłaty." Z kolei o tym, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach, stanowią przepisy art. 28 ust. 1 - ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". Stanowisko odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz – w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia – w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Przy stosowaniu wskazanych przepisów należy mieć na uwadze także treść art. 30 u.s.u.s., który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie umorzeń nakazuje stosować odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. W tym miejscu warto przywołać wyrok z dnia 29 września 2008 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 322/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż "Art. 30 u.s.u.s. stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Dokonane w nim wyłączenie stosowania unormowań obejmujących umarzanie, odraczanie terminu płatności i rozkładanie na raty należności z tytułu składek, dotyczy jedynie składek opłacanych przez pracodawcę za ubezpieczonego pracownika. Nie można tu w żadnym razie utożsamiać ani zamiennie posługiwać się precyzyjnie wyodrębnionymi pojęciami – składek i należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne – z których ostatnie ma strukturę wieloczłonową." Ponadto w wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 679/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Wskazać należy, że powołany przez organ art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wprowadza jedynie niejako "rozszerzony" skutek umorzenia składek. Umorzenie samych składek powoduje z mocy prawa umorzenie także innych "należności z tytułu składek" (tych, o których mowa w art. 24 ust. 2 u.s.u.s., tj. odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty). Nie oznacza to jednak wcale, że umorzenie innych niż składki należności z tytułu składek jest możliwe tylko w wypadku umorzenia samych składek. Przeciwnie, nawet, gdy umorzenie samych składek jest niedopuszczalne, możliwe jest, gdy zachodzą warunki umorzenia wymienione w u.s.u.s. umorzenie innych "należności z tytułu składek" (por. wyrok z dnia 9 września 2008., sygn. akt II GSK 322/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niemożność umorzenia składek na podstawie art. 30 u.s.u.s. nie stanowi przeszkody przy umarzaniu pozostałych elementów należności z tytułu składek)." Sąd w tut. składzie w pełni podziela poglądy w przywołanych wyrokach NSA. Mając na wadze powyższe należy skonstatować, że dokonanie nieprawidłowej wykładni prawa materialnego w tym zakresie i nierozpatrzenie wniosku w zakresie żądania umorzenia samych odsetek spowodowało, iż organ nie orzekł merytorycznie w przedmiocie odsetek za zwłokę od składek i błędnie zaniechał dokonania analizy przesłanek warunkujących możliwość umorzenia tych należności. Zatem należy uznać, że w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28, art. 24 ust. 2 i art. 30 u.s.u.s., które miało wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80, i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s., mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu Zakład (przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu) zobowiązany będzie do: 1) umorzenia postępowania wyłącznie w części odnoszącej się do wniosku strony skarżącej o umorzenie zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek (za zatrudnionych pracowników); 2) przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy w tej części wniosku, która odnosi się do umorzenia samych odsetek od składek, o których mowa w pkt 1. W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. H. Adamczewska-Wasilewicz D.Dudra L. Kleczkowski