II SA/Lu 1017/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skarg G. S. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G.S. i A.M. kwoty po 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania D. i M. małż. K., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedażowej do 2000 m2 z urządzeniami budowlanymi oraz miejscami postojowymi na samochody osobowe, na działkach nr [...] i [...] ark. mapy [...] oraz na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] ark. mapy [...], położonych przy ul. [...] i ul. [...] w B. Jednocześnie decyzją tą Kolegium orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że ustaliło na wniosek D. i M. małż. K. z dnia [...] maja 2010 r. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z urządzeniami budowlanymi oraz miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych pomiędzy ul. [...] i ul. [...] w miejscowości B. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że uchylona decyzja organu I instancji została podjęta na wniosek D. i M. małż. K., którzy domagali się ustalenia warunków zabudowy dla opisanego w jej osnowie przedsięwzięcia. Inwestorzy wnieśli odwołanie od tego rozstrzygnięcia, bowiem w ich ocenie, w zakresie dotyczącym linii zabudowy, drogi dojazdowej, powierzchni zabudowy oraz ilości miejsc parkingowych, nadano mu treść niezgodną z ich wnioskiem. Organ II instancji wskazał, że dla terenu objętego planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co w świetle art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że dla określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy tego obszaru konieczne jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, co z kolei jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 powyższej ustawy. W ocenie Kolegium inwestycja objęta wnioskiem D. i M. małż. K. spełnia te warunki, jak również odpowiada wymogom wynikającym z przepisów odrębnych oraz przeprowadzonych w niniejszej sprawie uzgodnień. Organ II instancji wskazał, że w toku postępowania odwoławczego została sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna obejmująca obszar o promieniu od 200 do 360 m wokół terenu planowanego przedsięwzięcia, która – zdaniem Kolegium – wykazała możliwość jego realizacji. Z analizy tej wynika, że w przedmiotowym obszarze przeważa zabudowa mieszkaniowa oraz usług handlu. Istnieją tam również obiekty administracyjne, kultury i oświaty oraz kultu religijnego. W analizowanym obszarze występuje zróżnicowana powierzchnia zabudowy (od 5% do 96 % powierzchni poszczególnych działek), jak i forma architektoniczna (obecne są zarówno budynki wolnostojące jak i ciągi budynków mieszkalnych z usługami na parterze). Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został w niniejszej sprawie sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Projekt ten został przedłożony do uzgodnienia właściwym organom, m.in. Zarządowi Dróg Powiatowych w [...], który postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...] uzgodnił go pozytywnie oraz Staroście Powiatowemu w [...], który nie zajął żadnego stanowiska, co oznacza, że uzgodnienie z tym organem również należy uważać za dokonane. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wniosły A. M. i G. S., domagając się jej uchylenia. Skarżąca A. M. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną i "jednostronną" interpretację, brak podstaw do jej podjęcia, ogólnikowość jej uzasadnienia oraz rozbieżność określonych w niej parametrów i warunków zabudowy. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu tendencyjność polegającą na uwzględnieniu wszystkich wniosków inwestorów przy jednoczesnym pominięciu argumentów podniesionych w niniejszej sprawie przez Burmistrza Miasta [...]. W uzasadnieniu skargi A. M. podniosła, że nie doręczono jej załączników do zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdziła, że Kolegium błędnie uznało, iż planowana inwestycja spełnia wymogi określone w ar. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także pominęło fakt, że żadna z działek wchodząca w skład planowanej inwestycji nie jest należycie uzbrojona. A. M. zarzuciła ponadto organowi odwoławczemu, że nie dokonał wszystkich niezbędnych uzgodnień z właściwymi organami, wskazując, że jedyne takie uzgodnienie przeprowadzono z Zarządem Dróg Powiatowych w [...]. W ocenie strony Kolegium nie dysponowało wystarczającym materiałem dowodowym by uchylić poprzednie decyzje Burmistrza Miasta [...]. Z kolei skarżąca G. S. w swej skardze podniosła przede wszystkim to, że dla działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w B. zostały wydane dwie decyzje ustalające warunki zabudowy dla różnych inwestycji – jedna na wniosek D. i M. małż. K., a druga na wniosek ich dzieci: A. P. i T. K. W ocenie strony ma to na celu dezorientację Burmistrza Miasta [...], Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz właścicieli posesji graniczących z tymi działkami. Odnosząc się do ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji G. S. stwierdziła, że w sposób niezgodny z przepisami prawa określono w niej linię zabudowy dla planowanej inwestycji, która w jej ocenie winna być wyznaczona nie w odległości 30 m, lecz – zgodnie z ustaleniami Burmistrza Miasta [...] - w odległości 8 m od krawędzi drogi powiatowej (ul. [...]). Skarżąca wskazała również, że zaskarżona decyzja określa jedynie powierzchnię sprzedażową planowanego budynku, natomiast pomija jego powierzchnię zabudowy, która wskazywałaby na rzeczywisty rozmiar tego obiektu i jego potencjalny wpływ na "funkcjonowanie mieszkańców". W decyzji tej – zdaniem strony – nie doprecyzowano również ilości planowanych miejsc parkingowych oraz pominięto fakt, iż przy ul. D. brak jest kanalizacji. Skarżąca podniosła ponadto, że ruch ciężkich samochodów, związany z realizacją planowanego przedsięwzięcia może spowodować uszkodzenia użytkowanego przez nią budynku, usytuowanego na granicy działki nr [...]. W odpowiedzi na skargi A. M. i G. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów obu tych skarg organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została poprzedzona wszystkimi niezbędnymi uzgodnieniami z właściwymi organami, zaś strony zostały pouczone o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Ponadto organ zaznaczył, że na żądanie G. S., doręczono jej załączniki do zaskarżonej decyzji. Stronie nie doręczno mapy z oznaczonym obszarem analizowanym, lecz dokument ten – zdaniem Kolegium – stanowi załącznik do analizy, a zatem jest częścią materiału dowodowego i strona mogła się z nim zapoznać w siedzibie organu. Organ II instancji wyjaśnił również, że w świetle art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Kolegium uznało za bezzasadne zarzuty skarg dotyczące nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy dla planowanego obiektu, jego elewacji frontowej oraz ilości miejsc parkingowych. Odnosząc się do zastrzeżeń G. S. odnośnie wpływu planowanej inwestycji na jej nieruchomość, a także ustalenia ilości miejsc parkingowych, organ wyjaśnił, że kwestie te mogą być badane dopiero na etapie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. Sąd - na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - postanowił połączyć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi G. S.(sygn. akt II SA/Lu 1017/12) oraz ze skargi A. M. (sygn. akt II SA/Lu 1018/12) i prowadzić je pod sygnaturą II SA/Lu 1017/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznawanych w niniejszej sprawie skarg jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r., którą organ ten – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił decyzję organu I instancji i jednocześnie orzekł co do istoty sprawy ustalając na wniosek D. i M. małż. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z urządzeniami budowlanymi oraz miejscami postojowymi dla samochodów osobowych, na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych pomiędzy ul. [...] i ul. [...] w miejscowości B. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach wyznaczonych powołanym na wstępie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że jest ona niezgodna z prawem. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej "u.p.z.p." wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - powoływanego w dalszej części uzasadnienia jako "rozporządzenie" - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 1-4 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższego unormowania wynika, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, LEX nr 327707). O ile doręczenie stronie decyzji o warunkach zabudowy bez załączników nie jest uchybieniem procesowym mającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 735/09, Lex nr 574172), to już wadliwość przedmiotowych załączników winna skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji, do której są one przypisane. Materiały stanowiące złączniki do decyzji o warunkach zabudowy nie mogą być zatem obarczone jakimikolwiek wadami, zaś w przypadku ich niewłaściwego sporządzenia, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2008 roku, sygn. akt II SA/Ol 537/08, Lex Nr 451625 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 611/11, Lex nr 1217444; z dnia 16 stycznia 2008 roku, sygn. akt II OSK 1862/06, Lex Nr 467127; z dnia 12 października 2006 roku, sygn. akt II OSK 491/06, Lex Nr 289267; z dnia 21 czerwca 1999 roku, sygn. akt IV SA 1757/98, Lex Nr 47867 i z dnia 12 marca 1997 roku, sygn. akt SA/Gd 2939/95, Lex Nr 30583). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu w sposób wadliwy została przez organ odwoławczy wykonana przede wszystkim analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w części graficznej. Wprawdzie przedmiotowa analiza znajduje się w aktach sprawy, jednak zachodzą wątpliwości co do związku tego załącznika z zaskarżoną decyzją. Należy bowiem zauważyć, iż w treści zaskarżonej decyzji został zawarty nieprecyzyjny spis jej załączników, ograniczający się do wskazania w pkt 1 "uwarunkowań zainwestowania terenu, skala 1:500", zaś w pkt 2 "analizy zainwestowania terenu", jednak bez rozróżnienia na analizę w formie tekstowej i graficznej. Przedmiotowa analiza w części graficznej nie została natomiast opatrzona oznaczeniem wskazującym, że stanowi ona załącznik zaskarżonej decyzji. Ponadto zarówno analiza w części graficznej jak i tekstowej nie została opatrzona podpisami orzekających w przedmiotowej sprawie członków Samorządowego Kolegium Orzekającego w Zamościu. Również sama decyzja o warunkach zabudowy – w części graficznej - jest wadliwa, bowiem zawiera podpis jedynie przewodniczącej składu orzekającego Kolegium. Brak podpisów na tej części przedmiotowej decyzji pozostałych osób biorących udział w jej wydaniu jest niedopuszczalny w świetle art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), który stanowi, że o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, kolegium orzeka w składzie trzyosobowym. Ponadto część graficzna decyzji została oznaczona numerem 2, mimo, że w tekście określa się ją jako załącznik Nr 1. W tych okolicznościach należało uznać, że zaskarżona decyzja organu II instancji jest wadliwa w części graficznej, a ponadto nie zawiera prawidłowo sporządzonych, a wymaganych przez prawo, załączników do decyzji o warunkach zabudowy, które również stanowią jej elementy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przez to art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 rozporządzenia, zaś uchybienie to miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, gdyż mogło uniemożliwić dokonanie prawidłowej analizy uwarunkowań terenu, na której ma być zrealizowana sporna inwestycja. W ocenie Sądu organ odwoławczy dopuścił się w rozpoznawanej sprawie również naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na nieprawidłowym zgromadzeniu materiału dowodowego. Obowiązek należytej dbałości w tym zakresie dotyczy również organu orzekającego w II instancji, bowiem w myśl art. 136 k.p.a. organ ten może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję w I instancji. Tymczasem akta niniejszej sprawy nie zawierają potwierdzenia wpisu osoby sporządzającej projekt decyzji na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wymóg sporządzania projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów wprowadził art.60 ust.4 wspomnianej ustawy. Zarówno w orzecznictwie jak i literaturze zgodnie uznaje się, że jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów powinno być potwierdzone stosownym zaświadczeniem, złożonym do akt sprawy, a brak ten może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (por. Z. Niewiadomski (red.): Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydanie 6. Warszawa 2011, s. 399-401; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 972/09, publ. CBOSA). Mając na uwadze opisane wyżej uchybienia, które czynią koniecznym uzupełnienie akt sprawy oraz wydanie ponownej decyzji zgodnej z dyspozycją art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z § 9 rozporządzenia, należy uznać, że odniesienie się przez Sąd do argumentów podniesionych w skargach A. M. i G. S.oraz dokonanie merytorycznej oceny zasadności uwzględnienia wniosku D. i M. małż. K. o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, byłoby aktualnie przedwczesne. Dokonanie takiej oceny w sposób właściwy będzie bowiem możliwe dopiero na podstawie decyzji wolnej od powyższych wad. Jako dopuszczalne na obecnym etapie postępowania należy jednak uznać ustosunkowanie się do zarzutu dotyczącego wydania dla terenu objętego planowaną inwestycją dwóch decyzji o warunkach zabudowy, bowiem w świetle art. 63 ust. 1 u.p.z.p. zarzut ten jest całkowicie chybiony. Przepis ten stanowi wprost, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Z drugiej strony trzeba też zauważyć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia przyczyn zmiany poszczególnych parametrów planowanej inwestycji w stosunku do warunków określonych w decyzji pierwszoinstancyjnej. Dokonano tego wprawdzie w odpowiedzi na skargi, jednakże nie może to zostać zaakceptowane, gdyż odpowiedź na skargę nie może uzupełniać decyzji. Niezrozumiałe jest nadto odesłanie w kwestii ilości miejsc parkingowych do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (tak w odpowiedzi na skargi), skoro w zaskarżonej decyzji określono tę ilość. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w pkt II sentencji znajduje natomiast umocowanie w art. 200 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uwzględni wnioski zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i w pierwszej kolejności doprowadzi do uzupełnienia materiału dowodowego o stosowne potwierdzenie wpisu osoby sporządzającej projekt decyzji o warunkach zabudowy na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Podejmując zaś kolejne rozstrzygnięcie organ zadba o to, by jego poszczególne elementy oraz załączniki określone w § 9 rozporządzenia spełniały wymogi wynikające w przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji szczegółowo omówi natomiast i wyjaśni, z powołaniem się na przepisy prawa, dokonane zmiany w stosunku do decyzji organu I instancji, gdyby kolejna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego była ponownie decyzja reformatoryjną.