I OSK 109/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 401/13 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 401/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2013 r., [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego, oddalił skargę oraz przyznał koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z [...] października 2012 r. skarżący [...] wystąpił o przyznanie mu pomocy w miesiącu listopadzie 2012 r. na wykupienie leków w wysokości 300 zł oraz zakupienie obuwia – pantofli do trumny i na zimę kozaków wartości 100 zł. Pracownik socjalny zaktualizował w dniu [...] listopada 2012 r. wywiad środowiskowy, w toku którego ustalił, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Jego dochód w miesiącu wrześniu 2012 r., tj. miesiącu poprzedzającym złożenie przedmiotowego wniosku o pomoc, stanowiła emerytura w wysokości 1.121,04 zł i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Zamieszkuje z dorosłą córką, która prowadzi oddzielnie gospodarstwo domowe. Córka studiuje zaocznie na Akademii Pedagogiki Specjalnej, nie pracuje zawodowo, pobiera świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 520 zł z tytułu opieki nad skarżącym. Jednocześnie pomaga mu usługowo i partycypuje w opłatach za mieszkanie w wysokości 300 zł. W stosunku do wnioskodawcy jak i jego córki orzeczona została eksmisja z zajmowanego dotychczas lokalu, przy jednoczesnym przyznaniu mu prawa do lokalu socjalnego. Zadłużenie zajmowanego lokalu wraz z odsetkami i kosztami sądowymi na dzień 20 stycznia 2012 r. wynosiło 79.093,62 złote. [...] samodzielnie opłaca czynsz (300 zł), należności za gaz (35 zł) oraz za energię elektryczną (43 zł), jak również rachunki za telefon komórkowy (30 zł). Płaci alimenty dla syna [...] w wysokości 100 zł. Przedstawił dokument z ZUS-u o zajęciu emerytury w wysokości 332,70 zł przez komornika w sprawie egzekucji prowadzonej na wniosek SM "Koło". Pracownik socjalny ustalił ponadto, że wnioskodawca jest właścicielem działki i budynków gospodarczych położonych w [...] odziedziczonych po matce o łącznej wartości 141.518,00 złotych. Podział spadku, w wyniku którego przypadła mu własność ww. majątku jest przez wnioskodawcę kwestionowany, jednakże wydane w tym przedmiocie postanowienie Sądu Rejonowego w Żyrardowie z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt I Ns 127/07 jest prawomocne, wobec oddalenia wniesionej od niego apelacji. Z niniejszej nieruchomości prowadzona jest egzekucja przez Komornika Sądowego w Żyrardowie na wniosek SM "Koło". W tym stanie rzeczy decyzją z [...] listopada 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy w formie zasiłku specjalnego w wysokości 300 zł na leki oraz 100 zł na zakup obuwia. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na ustalenia zawarte w aktualizacji wywiadu środowiskowego oraz dokumenty zgromadzone w sprawie podniósł, że łączny dochód wnioskodawcy, wyliczony zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej u.p.s., wynosi 1.174,04 złotych. Stanowią go zaś emerytura oraz zasiłek pielęgnacyjny, pomniejszone o kwotę płaconych alimentów. Dochód ten przekracza zatem dwukrotnie kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 542 złotych, uprawniające do uzyskania pomocy finansowej. W sprawie zaś nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s. uzasadniający przyznanie tej pomocy mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Bowiem u osób przewlekle chorych zakup leków stanowi wydatek stały, który winien wnioskodawca uwzględnić w planowaniu swoich wydatków. Również zakup obuwia (kozaków na zimę i pantofli do trumny) nie jest przypadkiem szczególnym. Organ wskazał, że [...] posiada własny, stały, systematyczny dochód (emerytura i zasiłek pielęgnacyjny), a ponadto majątek nieruchomy w [...], który jest co prawda przedmiotem sporu z siostrą, jednakże skarżący mógłby ten spór zakończyć, by korzystać z majątku spadkowego i starać się w ten sposób poprawić swoją sytuacje majątkową. Organ zwrócił również uwagę, że skarżący regularnie, co miesiąc, składa wnioski o pomoc na leki i inne, pozostałe podstawowe potrzeby, co wskazuje na nieumiejętne gospodarowanie zasobami bądź celowe scedowanie na OPS swoich podstawowych obciążeń finansowych. Ponadto wskazał, że córka, która zamieszkuje razem ze skarżącym, otrzymuje z tytułu opieki nad nim świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 520 zł, a zatem pośrednio korzysta z funduszy publicznych oraz ma zapewnioną opiekę ze strony rodziny. Jednocześnie organ stwierdził, że mimo iż rzeczywisty dochód, którym dysponuje skarżący jest mniejszy, jednak jest on konsekwencją wcześniejszych, świadomych działań i planów życiowych, w tym dotyczących majątku i rodziny skarżącego. W podsumowaniu organ pierwszej instancji wskazywał także na znaczną ilość podopiecznych ośrodka pomocy społecznej, którzy znajdują się w znacznie trudniejszej niż wnioskodawca sytuacji, do których w pierwszej kolejności adresowana jest pomoc, jak również ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje. Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy zasadniczo podzielił ustalenia i ocenę dokonaną przez organ pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił, że jest ona "złośliwością-mściwością" organów orzekających o przyznaniu prawa pomocy, gdyż poprzednio w tej samej sytuacji finansowej decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy udzielił mu pomocy w postaci "specjalnego zasiłku celowego" w wysokości 150 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu szczepionki i leków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał kontrolowane rozstrzygnięcia za odpowiadające prawu. Sąd pierwszej instancji przytoczył przepisy ustawy o pomocy społecznej wskazując, w jakich sytuacjach może być przyznany zasiłek celowy. Sąd ocenił, że organy obu instancji zasadnie rozpoznały wniosek skarżącego w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. Sąd uznał, że wprawdzie użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym, jednakże w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że rozumieć pod nim należy przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza wszelkie możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej. Sąd pierwszej instancji uznał, że na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie jest z pewnością "szczególnym przypadkiem" konieczność wykupienie przez skarżącego leków oraz zakup obuwia ( w tym "pantofli do trumny") i brak wystarczających środków na ten cel w budżecie domowym. Odnosząc się zaś do zarzutu przyznawania skarżącemu w analogicznym stanie faktycznym i prawnym pomocy społecznej, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż to że pomoc taka była mu udzielana w przeszłości nie czyni zaskarżonej decyzji wadliwą. Sąd zważył bowiem, że wpływ na podjęcie decyzji o przyznaniu pomocy w określonym okresie mają oprócz okoliczności odnoszących do osoby ubiegającej się o tą pomoc także takie okoliczności jak aktualne możliwości ośrodka wypłacającego te świadczenia i ilość osób, które w danym okresie występują o pomoc. W tym stanie rzeczy fakt, że jednego miesiąca pomoc taka jest przyznawana, a w kolejnym miesiącu nie, nie czyni, zdaniem Sądu, uzasadnionym zarzutu naruszenia przez organy art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący. Wskazując na art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenia art. 41 ust. 1 pkt 1 u.p.s. poprzez jego błędną interpretację i tym samym uznanie, że w stosunku do skarżącego nie zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie zasiłku celowego; 2. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i tym samym uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ nie przekroczył zasad uznania administracyjnego. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: a) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; b) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy orzekające, nie wyjaśniły dostatecznie sytuacji materialnej skarżącego. W jego ocenie, po odliczeniu koniecznych wydatków, skarżącemu pozostaje na utrzymanie kwota 433,34 zł. Zwrócił uwagę na uznaniowy charakter decyzji, a także na wskazane przez ustawodawcę przeznaczenie zasiłku celowego. Zaprzeczył też, jakoby skarżący nadal zamieszkiwał z córką, jak również, że wyłącznie od niego zależy zakończenie sporu sądowego z siostrą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że w niniejszej sprawie nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. skutkujący przyznaniem skarżącemu specjalnego zasiłku celowego w formie środków pieniężnych na zakup leków oraz obuwia – pantofli do trumny i kozaków na zimę. Forma pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego uregulowana została w art. 41 pkt 1 powołanej ustawy, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Na gruncie tego przepisu wskazać należy, że przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, gdyż nie muszą zostać spełnione ogólne kryteria otrzymania pomocy. Nie wymaga on bowiem, aby dochód osób ubiegających się o te specjalne świadczenia nie przekroczył limitów określonych w art. 8 ustawy. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje natomiast ich sytuacja życiowa. Nie można jednak z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, że przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu, tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga zaistnienia wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Wyjątkowość tej sytuacji życiowej powinna być jednak niezwiązana z wysokością uzyskiwanego przez nią dochodu (por. m.in. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 179/13; z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1685/13). Dostrzec także należy, że decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 41 ustawy zapis, że tego rodzaju zasiłek "może być przyznany" w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Uznanie administracyjne daje organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Uznanie administracyjne oznacza jednocześnie, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie takie otrzyma, a także, że otrzyma je w oczekiwanej formie i wysokości. Jak zasadnie wskazano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy (por. np. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 407/12). Kontrola legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne powoduje obowiązek zbadania przez Sąd, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 115/12). Zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały właściwych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Również w sposób szczegółowy, odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w uzasadnieniu swej decyzji przedstawiło okoliczności, które uznało za udowodnione oraz wyjaśniło podstawę prawną zaskarżonej decyzji, w tym art. 41 u.p.s. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organy administracji, prowadząc sprawę, nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a. Dokonały bowiem, jak wyżej wskazano, wnikliwej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z poszanowaniem reguł kultury administrowania, z uwzględnieniem interesu strony. W związku z czym podstawa kasacyjna naruszenia wskazanych wyżej przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. okazała się nieuzasadniona. Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, choć zamieszkuje z dorosłą córką. Ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. W okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku w niniejszej sprawie utrzymywał się z emerytury, która we wrześniu 2012 r. wynosiła 1.121,04 zł i zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153,00 zł. Emerytura ta była obciążona zajęciem komorniczym na poczet zaległych świadczeń względem SM "Koło" w wysokości 332,70 zł. Samodzielnie opłacał czynsz w wysokości 300,00 zł, należności za gaz w wysokości 35,00 zł oraz za energię elektryczną w wysokości 43,00 zł, jak również rachunki za telefon komórkowy (30 zł). Płacił alimenty dla syna [...] w wysokości 100,00 zł. Skarżący jest również właścicielem działki i budynków położonych w [...] odziedziczonych po matce o łącznej wartości 141.518,00 zł. Niewątpliwie uzyskiwany przez skarżącego dochód przekraczał określone ustawowo kryterium dochodowe wynoszące wówczas 542,00 zł. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę nie można przyjąć, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 41 pkt 1 u.p.s. przez jego błędną interpretację, uznając, że w stosunku do skarżącego nie zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w tym przepisie. Fakt zadłużenia skarżącego w postaci obowiązku spłaty zaległych alimentów, jak również niepełnosprawność w stopniu znacznym, wbrew zarzutom skarżącego, nie są okolicznościami, które wystąpiły nagle i okazjonalnie, lecz należą do zdarzeń codziennych dotyczących życia skarżącego. Specjalny zasiłek celowy może być przyznany jedynie w sytuacjach wyjątkowych, biorąc pod uwagę cele i zadania pomocy społecznej (por. art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 2 u.p.s.). Jak wynika z akt sprawy, skarżący regularnie korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej, a zatem nie jest pozbawiony opieki i wsparcia Państwa w tym zakresie. Pomoc społeczna nie może być jednak traktowana jako stałe źródło służące do zaspokajania potrzeb, gdyż pomoc ta ma jedynie charakter pomocniczy w stosunku do własnych starań osób w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych. Okoliczność, że skarżący jest objęty pomocą opieki społecznej, prawidłowo jest brana pod uwagę przez organy przy rozpatrywaniu jego wniosków. Na marginesie jedynie wskazać jeszcze przyjdzie, że w żaden sposób nie można byłoby uznać, że zakup pantofli do trumny mógłby stanowić cel, któremu służy zasiłek z art. 41 pkt 1 u.p.s. Na tego rodzaju wydatki Państwo gwarantuje pokrycie w formie innych świadczeń aniżeli zasiłek celowy specjalny. Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego "zasądzenia" kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl