I OSK 1430/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2178/12 w sprawie ze skargi A. G. o wymierzenie grzywny Ministrowi Infrastruktury w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1942/09 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od A. G. na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 2178/12), po rozpoznaniu skargi A. G., wymierzył Ministrowi Infrastruktury grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1942/09). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1942/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. i z dnia [...] września 2009 r., wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] września 1963 r. Następnie, wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 2122/11) Sąd ten wymierzył Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej grzywnę w wysokości 2.000 zł. w związku z niewykonaniem w/w wyroku. Rozpoznając sprawę w trybie instancji kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 października 2012 r. (sygn. akt I OSK 1593/12) uchylił wyrok z dnia 14 marca 2012 r. i przekazał sprawę Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. W motywach swego rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny polecił by - przy ponownym rozpoznaniu sprawy - Sąd I instancji dokonał analizy toku czynności podejmowanych przez organ po dniu 19 maja 2010 r. i ustalił, czy w tej sytuacji można było organowi centralnemu istotnie przypisać pozostawanie w bezczynności ewentualnie, czy prowadzone postępowanie dotknięte było przewlekłością. Rozpoznając ponownie sprawę i wymierzając – na zasadzie art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a" - organowi grzywnę w wysokości 2000 zł - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była uzasadniona. Na wstępie, z uwagi na fakt, że w dniu [...] października 2011 r. Minister Infrastruktury wydał decyzję nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r., Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że – po myśli - art. 154 § 3 P.p.s.a. - wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi, zatem, wobec złożenia przez skarżącą przedmiotowej skargi, Sąd zobligowany był wymierzyć organowi grzywnę. Rozważania Sądu mogły zatem dotyczyć jedynie jej wysokości. Następnie, Sąd Wojewódzki przedstawił czynności, które Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podejmował po dniu 19 maja 2010 r. aż do momentu wydania decyzji z dnia [...] października 2011 r. Ustalając zaś wysokość grzywny Sąd podkreślił, że ponieważ w dacie wyrokowania była już wydana decyzja merytoryczna w sprawie, to - z tego powodu - wymierzona grzywna wynosiła kwotę 2000 zł. Suma ta - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - odpowiadała okolicznościom sprawy i spełniała swoje zadanie. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 190 P.p.s.a. - przez dokonanie interpretacji przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób odmienny od wiążącej wykładni, dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i przez to przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności uzasadniającej wymierzenie grzywny, 2) art 154 § 1 i 3 P.p.s.a. - przez uznanie, że wniesienie skargi w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. obliguje sąd do wymierzenia organowi grzywny, a wydanie przez organ decyzji po wniesieniu skargi powoduje jedynie konieczność ustalenia przez sąd wysokości wymierzanej grzywny, bez dokonywania oceny dalszego pozostawania przez organ w bezczynności lub przewlekłości, 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w sposób lakoniczny traktujące przesłanki stanowiące o zasadności ukarania organu grzywną. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ szczegółowo przedstawił czynności, jakie podejmował po dniu 19 maja 2010 r., wskazując, że pismami z dnia 27 maja 2010 r. strony zostały poinformowane o prowadzonym postępowaniu wraz z przewidywanym terminem zakończenia sprawy, a następnie przystąpiono do uzupełnienia materiału dowodowego. W dniu 2 listopada 2010 r. wyznaczony został kolejny termin załatwienia sprawy a organ podjął czynności, związane z aktualizacją stanu prawnego spornej nieruchomości warszawskiej i ustaleniem daty objęcia jej w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy. Autor skargi kasacyjnej podkreślał przy tym, że o wszystkich czynnościach organu skarżąca, za każdym razem, była informowana. W rezultacie, pismem z dnia 23 listopada 2010 r. strona została powiadomiona, w trybie art. 10 k.p.a., o zebranym materiale dowodowym niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 14 marca 2011 r, organ został jednak poinformowany przez stronę o śmierci uczestniczki postępowania ( po upływie pięciu miesięcy od momentu zgonu), zaś w dniu 3 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1383/10) Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok, dotyczący obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r., co miało znaczenie dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości w przedmiotowym postępowaniu. Uzasadnienie tego wyroku zostało przy tym doręczone organowi dopiero w dniu 17 października 2011 r., a ponadto pogląd, wyrażony w tym wyroku, skutkował koniecznością podjęcia dodatkowych czynności, w tym sporządzenia przez uprawnionego geodetę w dniu 10 października 2011 r. uzupełniającej opinii geodezyjnej. Ostatecznie, Minister Infrastruktury w dniu [...] października 2011 r. wydal rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. Skarga zaś została wniesiona w dniu 26 września 2011 r. Zdaniem Ministra, Sąd pierwszej instancji, wydając ponownie wyrok działał w ramach związania wykładnią prawa, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Winien zatem stosować się do dyrektyw, wynikających z treści art. 190 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaś w wyroku z dnia 4 października 2012 r. polecił, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonał analizy toku czynności podejmowanych po dniu 19 maja 2010 r. i ustalił, czy w tej sytuacji można było organowi centralnemu istotnie przypisać pozostawanie w bezczynności ewentualnie, czy prowadzone postępowanie dotknięte było przewlekłością. Z obowiązku tego Sad I instancji jednak się nie wywiązał. Skarżący kasacyjnie zwracał uwagę, że Sąd Wojewódzki ponownie bowiem de facto powtórzył argumentację, przedstawioną w uchylonym wyroku z dnia 14 marca 2012 r., sprowadzającą się do stwierdzenia, że skoro skarga została wniesiona przed wydaniem decyzji, to - z mocy art. 154 § 1 P.p.s.a. - konieczne było wymierzenie organowi grzywny. Tymczasem, to nie sam fakt, wniesienia skargi - w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. (w przypadku wydania poprzednio wyroku uchylającego wydane decyzje) - powoduje obligatoryjność wymierzenia grzywny, lecz dopiero ocena działań organu (bądź braku działań) jako stanowiących naruszenie prawa mieszczące się w zakresie pojęcia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Zatem, wydanie w tej sprawie wyroku uwzględniającego skargę, musiało być poprzedzone stwierdzeniem tych okoliczności. To zaś wymagało przeprowadzenia analizy czynności podejmowanych przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po dniu 19 maja 2010 r. Skarżący kasacyjnie akcentował więc, że mimo takich wskazań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał kompleksowej analizy kolejnych działań organu, ponownie ograniczając się do przedstawienia zagadnienia związanych z wysokością grzywny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak było odniesienia się do kwestii, czy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pozostawał w bezczynności (ewentualnie czy przewlekle prowadził postępowanie) i oceny prawnej tej sytuacji. Sąd przytoczył bowiem chronologicznie ciąg zdarzeń, nie wyprowadzając z tego żadnych wniosków, powtarzając jednocześnie całe fragmenty swojego poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ wskazywał również, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie czyniło zadość wymaganiom, stawianym przez art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż cały wywód Sądu, obejmujący działania Ministra Infrastruktury stanowił jedynie bezrefleksyjne przedstawienie faktów, z którego nie wynikał żadne wnioski. Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a dodatkowo ograniczył się do zacytowania swoich motywów z wyroku z dnia 14 marca 2012 r., któremu Naczelny Sąd Administracyjny wytknął naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania a które to okoliczności, w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które okazały się zasadne. Trafnie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 154 § 1 w zw. z art. 141 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na niewykonanie wyroku tegoż Sądu z dnia 24 lutego 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1942/09), obowiązany był bowiem dokonać oceny, czy w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] września 1963 r., organ pozostawał w bezczynności lub prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Jak wynika zaś z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji ograniczył się jedynie do formalnego przedstawienia czynności, jakie organ podejmował po dniu 19 maja 2010 r. oraz stwierdził, że - wobec złożenia skargi, w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a. - przed wydaniem przez Ministra decyzji merytorycznej w sprawie, Sąd był zobligowany do wymierzenia organowi grzywny a przedmiotem jego rozważań mogła być tylko wysokość grzywny. W rezultacie, jedynymi okolicznościami, które przy orzekaniu Sąd Wojewódzki wziął pod uwagę, był fakt i data wydania przez organ decyzji merytorycznej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest natomiast jakiejkolwiek analizy, przedstawionych w nim toku czynności, które w postępowaniu nadzorczym podejmował Minister. Nie ulega przy tym wątpliwości, że pojęcia "analizy" nie można ograniczać tylko do samego przytoczenia faktów. Zgodzić się więc trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że rozpatrując ponownie skargę na niewykonanie wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa), Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był zatem zbadać, czy podejmowane przez organ - po dniu 19 maja 2010 r. - działania organu były uzasadnione - w świetle wytycznych, zawartych w uzasadnieniu tego wyroku. Ponadto, z uwagi na fakt, że konieczność dokonania przez Sąd I instancji analizy czynności, podejmowanych przez organ po dniu 19 maja 2010 r. była zawarta w zaleceniach zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. (sygn. akt I OSK 1593/12), którym uchylony został poprzednio wydany przez ten Sąd wyrok, zasadnym okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 190 P.p.s.a. Rozpatrując zatem po raz kolejny sprawę, Sąd Wojewódzki winien nie tylko przedstawić chronologiczny tok czynności, podejmowanych po dniu 19 maja 2010 r. w sprawie, prowadzonej w trybie stwierdzenia nieważności postępowania decyzji dotyczącej gruntu warszawskiego, ale przeanalizować je, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. (sygn. akt I OSK 1593/12). Należy zatem odnieść się do argumentów, podnoszonych przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w toku postępowania, to znaczy ocenić zasadność uzupełnienia przez organ materiału dowodowego i podejmowania dodatkowych czynności, w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 1383/10), dotyczącym obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r., a także ustalić, czy poinformowanie przez uczestniczkę postępowania organu o śmierci innej strony, po upływie pięciu miesięcy od daty jej zgonu, mogło mieć wpływ na termin zakończenia postępowania. Dopiero, więc po dokonaniu w/w analizy, Sąd Wojewódzki oceni zasadność przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku. Z powyższych względów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.