III SA/Wr 618/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na tytuł uchwały we fragmencie "oraz w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta N. R. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" i § 3 oraz załącznik do uchwały Rady Miejskiej w N. R. z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta N. R. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych I. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały oraz załącznika do niej; II. dalej idącą skargę oddala. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w N. R. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta N. R. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w zakresie tytułu uchwały we fragmencie "oraz w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta N. R. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych", § 3 oraz załącznika tej uchwały wskazując, że powyższe zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 12 ust. 1, ust. 2. art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, a także art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że w § 3 uchwały Rada Miejska postanowiła, że zasady usytuowania na terenie Miasta N. R. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych określa załącznik do niniejszej uchwały. Tymczasem w ocenie organu nadzoru Rada nie określiła w załączniku do przedmiotowej uchwały zasad usytuowania na terenie Miasta miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych tym samym podejmując przedmiotową uchwałę nie zrealizowała kompetencji wynikającej z art. 12 ust. 2 ustawy, zobowiązującej ją do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Organ nadzoru podkreślił, że art. 7 Konstytucji stanowi, iż "Organy władzy publicznej działają na podstawią i w granicach prawa", natomiast zgodnie z § 119 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt prawa miejscowego, który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Z tego powodu każdorazowo niekompletne wypełnienie kompetencji do podejmowania uchwał stanowiących akty prawa miejscowego powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały. W opinii Wojewody D. realizacja przyznanej Radzie kompetencji powinna następować poprzez uchwalenie wytycznych co do lokalizacji punktu sprzedaży podawania napojów alkoholowych, jakimi kierować będzie się organ wydający zezwolenia na prowadzenie tego typu działalności. Odnosząc się do postanowień zawartych w załączniku do przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że Rada Miejska w N. R. nie posiada kompetencji do regulowania kwestii wydawania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych, określenia wymogów prowadzenia takiej działalności, ani konkretyzowania, jak ma wyglądać miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, bowiem art. 12 ust. 1 i 2, a także art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w sposób wyczerpujący określają materię, do uregulowania której została upoważniona rada gminy. Ponadto tryb wydawania i cofania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych został w sposób wyczerpujący uregulowany w art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W opinii Wojewody D. Rada Gminy nie posiada też żadnych kompetencji w zakresie nakładania na inne organy obowiązków czy uprawnień związanych z reglamentowaniem takiej działalności. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że tytuł uchwały we fragmencie "oraz w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta N. R. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych", § 3 oraz załącznik do uchwały stanowią istotne naruszenie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miejska z jednej strony nie wypełniła przyznanego jej ustawowo upoważnienia (brak określania zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych), z drugiej natomiast dokonała jego przekroczenia (określenie warunków sprzedaży napojów alkoholowych, zasad wydawania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych oraz skonkretyzowanie wyglądu miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych). Podsumowując skargę organ nadzoru zaznaczył, że każdorazowo niekompletne wypełnienie kompetencji do podejmowania uchwał stanowiących akty prawa miejscowego powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w całości. Wojewoda zaznaczył jednak, że w uchwale wypełniono dyspozycję z art. 12 ust. 1 ustawy poprzez określenie w jej § 1 liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa). Z tego powodu w opinii organu nadzoru przedmiotowa uchwała nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w całości, a jedynie w tej części, która jest przedmiotem niniejszej skargi. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wywiodła, że uwzględniła skargę w całości i w ramach autokontroli podstawie art. 54 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na sesji w dniu [...] grudnia 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta N. R. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych i wprowadzenia zakazu podawania i spożywania napojów alkoholowych, która w § 4 uchyla w całości zakwestionowaną przez Wojewodę D. uchwałę. Ustosunkowując się do powyższej odpowiedzi organ nadzoru podtrzymał skargę, wskazując na różnice w skutkach prawnych uchylania spornej uchwały, jak stwierdzenia jej nieważności i wyjaśnił, że jej uchylenie przez Radę Miasta oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia, natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, czyli traktuje się jakby nigdy nie została podjęta. W opinii organu ma to w niniejszej sprawie istotne znaczenie wobec faktu, że sporna uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa D. i przez około dziesięć lat pozostawała w obrocie prawnym. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta N. R. z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym przyjął, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 271 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalenia. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia organu gminy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić ich nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uchwała kontrolowana w niniejszej sprawie jest aktem prawa miejscowego. Kompetencje prawotwórcze organów samorządu terytorialnego uregulowane są konstytucyjnie. Według art. 87 ust. 2 konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Taką ustawą jest ustawa o samorządzie gminnym, która w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 j.t.). Stosownie do art. 12 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Rada gminy stanowiąc akt prawa miejscowego jest zatem związana regulacją przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stanowiących upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, pozostałymi przepisami tej ustawy oraz innymi powszechnie obowiązującymi aktami normatywnymi, mającymi zastosowanie w przedmiocie regulacji. Zobowiązuje do tego art. 2 Konstytucji, stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym (zasada demokratycznego państwa prawnego), a także art. 7 Konstytucji, według którego wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zasada legalności działania władz publicznych). Wynika z tego, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy, uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów, wydane przez inne podmioty. Ustawodawca, formułując delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą prawną. Rada gminy wykonująca kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązana działać ściśle w jego granicach. Nie jest natomiast upoważniona ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Sąd stwierdził, podzielając w tym zakresie stanowisko Wojewody, że art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, przez co należy rozumieć położenie, miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę. Zgodnie z treścią § 3 uchwały Rady Miejskiej w N. R. z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] zasady usytuowania na terenie Miasta N. R. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych określa załącznik do tej uchwały. Załącznik, który stanowi część spornej uchwały, składa się z 13 punktów regulujących między innymi kwestie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W ten sposób miejscowy prawodawca wprowadził wymóg zezwolenia na ten rodzaj działalności, co nie leżało w sferze kompetencji przyznanych mu przez art. 12 ust 2 ustawy alkoholowej. Wskazać w tym miejscu należy, że to sam ustawodawca, bez przenoszenia uprawnień na poziom organów jednostek samorządu terytorialnego, przesądził, że sprzedaż napojów alkoholowych, zarówno przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, jak i poza takim miejscem może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży (art. 18 ust. 1 ustawy alkoholowej). Art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w sposób wyczerpujący reguluje zasady udzielania i cofania tych zezwoleń. W załączniku sformułowano również wymagania stawiane obiektom handlowym, w których prowadzona ma być sprzedaż napojów i podawanie alkoholowych. W tym miejscu należy ponownie wskazać, że Rada Miasta N. R. pojęła sporną uchwałę na podstawie unormowań zawartych art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy alkoholowej, które upoważniają organ do ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz, (to jest istotne dla oceny legalności zapisów załącznika i § 3 uchwały) określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Odnosząc się do zakresu delegacji wynikającej z treści tego przepisu (art. 12 ust 2 ustawy alkoholowej) dla organu stanowiącego gminy wypowiadały się już niejednokrotnie sądy administracyjne, podkreślając, że pod pojęciem zasad usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych takich jak np.: szkoły, inne placówki oświatowo – wychowawcze i opiekuńcze, miejsca kultu religijnego itp. Nie mieści się natomiast w ramach upoważnienia zawartego w powołanym art. 12 ust. 2 ustawy alkoholowej uprawnienie gminy do konkretyzowania jak ma wyglądać takie miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Żaden też przepis wskazanej ustawy nie upoważnia organu stanowiącego gminy do określania warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W tym zakresie wiążące są jedynie wskazania ustawodawcy, który w powoływanym już art. 18 ustawy alkoholowej, w jego ust. 7 wymienia warunki prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży. Jak zasadnie podniósł w skardze Wojewoda, organ stanowiący realizując kompetencję musi uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Niedopuszczalne jest domniemanie kompetencji, czy dokonywanie rozszerzającej wykładni normy kompetencyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141). Odstąpienie od wskazanych wyżej reguł stanowi natomiast istotne naruszenie prawa. Skoro zatem ustawa stanowiąca podstawę do wydania zaskarżonej uchwały nie zawierała upoważnienia do uregulowania przez Radę Gminy kwestii dotyczących wydawania zezwoleń sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jak również określania wymogów prowadzenia tej działalności, ani konkretyzowania jak ma wyglądać miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, to tym samym załącznik do uchwały i w konsekwencji jej § 3, odsyłający do tego załącznika zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa. Ustosunkowując się natomiast do wniosku Wojewody D., który domagał się stwierdzenia nieważności tytułu spornej uchwały we fragmencie "oraz w sprawie zasad usytuowania na terenie miasta N. R. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" należy wskazać, że tytuł ten nie zwiera norm prawnych stanowi jedynie oznaczenie, określenie aktu prawa miejscowego, ewentualny brak spójności pomiędzy tytułem a treścią spornego aktu nie stanowi więc istotnym naruszeniem prawa. Stąd rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku. Sąd przyznaje racje organowi nadzoru, że bezsporna różnica stwierdzenia nieważności i ewentualnego uchylenia spornej uchwały i stanowiącego jej część załącznika, miałaby istotne znaczenie w niniejszej sprawie, jednak wobec wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] stycznia 2013 r., którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej N. R. z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...], która w § 4 uchylała w całości zakwestionowaną uchwałę, powyższe rozważania nie mają znaczenia dla tej sprawy. Reasumując powyższe należy stwierdzić, że Rada Gminy wydała zaskarżony przez Wojewodę § 3 uchwały wraz z jej załącznikiem, z istotnym naruszeniem prawa. Fakt powtórzenia w załączniku regulacji zawartych w ustawie, jak również przekroczenia kompetencji ustawowej został przyznany także przez Gminę, która uznała skargę Wojewody za zasadną. Z powołanych względów na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji.