I OSK 1747/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy . od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 752/12 w sprawie ze skargi Wojewody L. na zarządzenie Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wytycznych dotyczących trybu, terminu i sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół podstawowych i publicznego gimnazjum funkcjonujących na terenie gminy L. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wójta Gminy L.na rzecz Wojewody L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 752/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził wydanie z naruszeniem prawa zarządzenia Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wytycznych dotyczących trybu, terminu i sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół podstawowych i publicznego gimnazjum funkcjonujących na terenie gminy L. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Wójt Gminy L. ustalił wytyczne w sprawie trybu, terminu i sposobu zatwierdzania arkuszy organizacyjnych szkół podstawowych i publicznego gimnazjum funkcjonujących na terenie gminy L. Jako podstawę prawną zarządzenia wskazał art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a ponadto przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 54, poz. 442 ze zm.). W skardze na powyższe zarządzenie Wojewoda L. wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zarządzenia, zarzucając, iż zarządzenie to wydane zostało bez podstawy prawnej oraz z istotnym naruszeniem przepisów art. 5 ust. 7 i art. 34a ustawy o systemie oświaty oraz § 10 załącznika nr 2 i § 12 załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że powołane w zarządzeniu przepisy nie zawierają upoważnienia do stanowienia przez w wójta gminy wytycznych w sprawie arkuszy organizacyjnych placówek oświatowych. Upoważnienia takiego nie zwierają także przepisy ustawy o systemie oświaty, określające uprawnienia organu prowadzącego szkołę, tj. art. 5 ust. 7 i art. 34a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 34b ustawy, organ prowadzący może ingerować w działalność szkoły wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Jeśli chodzi o arkusze organizacyjne szkół, to obowiązek i termin ich sporządzenia wynika z rozporządzenia z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół i wójt nie może modyfikować terminu określonego w rozporządzeniu. Organ nadzoru zarzucił następnie, że zarządzenie narusza art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, bowiem zobowiązuje dyrektora szkoły do konsultowania z wójtem wszelkich decyzji kadrowych, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy i podejmuje samodzielnie decyzje w sprawach zatrudniania i zwalniania nauczycieli i innych pracowników oraz w sprawach, nagród, wyróżnień i kar porządkowych. W ocenie organu nadzoru niedopuszczalne jest ograniczanie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego kompetencji dyrektora w zakresie polityki kadrowej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając, że w zarządzeniu omyłkowo wpisane zostały jako podstawa prawna przepisy art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W rzeczywistości podstawą wydania zarządzenia były przepisy art. 34a ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Ponadto Wójt Gminy L. wyjaśnił, że ustalony w zarządzeniu termin przedstawienia arkusza organizacyjnego dotyczy uzgodnienie wstępnego i nie zmienia terminu określonego w rozporządzeniu. Co do nałożonego zarządzeniem obowiązku konsultacji w sprawach kadrowych wójt wyjaśnił, że konsultacje te są jedynie formą narady, nie zaś wiążącymi decyzjami, a zatrudnianie i zwalnianie pracowników pozostało w gestii dyrektora szkoły. Podsumowując wójt stwierdził, że zarządzenie rozstrzyga kwestie nieuregulowane w przepisach, istotne dla prawidłowego funkcjonowania oświaty i stanowi wyraz ugruntowanej praktyki. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż z przepisów ustawy o systemie oświaty nie da się zatem wywieść kompetencji wójta gminy do wydania zaskarżonego zarządzenia. Zaskarżone zarządzenie, mimo użycia w tytule załącznika określenia "wytyczne" nie jest jedynie aktem stosowania prawa, pozbawionym cech normatywności. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że akty stosowania prawa zawierają wskazania interpretacyjne dotyczące norm już obowiązujących. Ich rola sprowadza się do ustalenia sposobu stosowania tych norm. Natomiast akty normatywne tworzą nowe normy prawne. Są to akty formułujące reguły postępowania ujęte w postaci norm o abstrakcyjnym (powtarzalnym) i generalnym charakterze. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie takie właśnie reguły w odniesieniu do określonych w nim podmiotów ustanawia, ma zatem charakter normatywny. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, iż słusznie również podnosi organ nadzoru, że do wydania zaskarżonego zarządzenia nie upoważniał wójta gminy przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi, że do zadań wójta należy w wykonywanie budżetu. Wójt nie był zatem w ramach tak określonej kompetencji upoważniony do wydania zaskarżonego zarządzenia dotyczącego arkuszy organizacyjnych placówek oświatowych. Odnosząc się natomiast do powołanych w odpowiedzi na skargę przepisów art. 34a ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, Sąd zauważył, że art. 34a ust. 1 określa zakres nadzoru sprawowanego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę oświatową, ograniczając nadzór do spraw finansowych i administracyjnych. Natomiast przepis art. 34a ust. 2 pkt 3 wymienia w szczególności nadzór nad przestrzeganiem przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Uprawnienia nadzorcze organu prowadzącego szkołę oznaczają prawo kontrolowania pracy placówki oświatowej i wydawania określonych zarządzeń mających na celu zapewnienie przestrzegania przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły, nie uprawniają natomiast wójta gminy jako organu wykonawczego organu prowadzącego do wydawania zarządzeń określających zasady organizacji szkół. Wszystkie akty prawa wewnętrznego, w tym także stanowione przez organy lokalne muszą być zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Sąd pierwszej instancji podzielił też stanowisko Wojewody L., że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), zobowiązuje bowiem dyrektorów placówek oświatowych do uzgadniania wstępnie opracowanego arkusza organizacyjnego w terminie do dnia 20 kwietnia każdego roku. Obowiązek sporządzania arkuszy organizacyjnych nałożony został na dyrektorów szkół rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.), wydanym na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Ramowy statut publicznej szkoły podstawowej określony został w załączniku nr 2 do rozporządzenia, natomiast ramowy statut publicznego gimnazjum zawarty jest w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Przepis § 10 ust. 1 załącznika nr 2 stanowi, że szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji szkoły opracowany przez dyrektora szkoły, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, o którym mowa w przepisach w sprawie ramowych planów nauczania – do dnia 30 kwietnia każdego roku. Arkusz organizacji szkoły zatwierdza organ prowadzący szkołę do dnia 30 maja danego roku. Natomiast § 12 ust. 1 załącznika nr 3 stanowi, że szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji gimnazjum opracowany przez dyrektora gimnazjum, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, o którym mowa w przepisach w sprawie ramowych planów nauczania – do dnia 30 kwietnia każdego roku. Arkusz organizacji gimnazjum zatwierdza organ prowadzący gimnazjum do dnia 30 maja danego roku. Terminy sporządzenia arkusza oraz termin jego zatwierdzenia zostały zatem wyraźnie w rozporządzeniu określone i organ prowadzący szkołę podstawową oraz gimnazjum nie może tych terminów modyfikować, a tym bardziej nakładać na dyrektorów szkół dodatkowego obowiązku wstępnego uzgodnienia arkusza z wójtem gminy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji naruszeniem prawa jest także nałożenie na dyrektorów szkół obowiązku konsultowania z wójtem gminy wszelkich decyzji kadrowych w placówkach oświatowych. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że organ prowadzący szkołę lub placówkę mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 34b ustawy o systemie oświaty). Kompetencje dyrektora w zakresie zatrudniania pracowników są wyłączne i wszelka ingerencja organu prowadzącego szkołę jest w tej dziedzinie niedopuszczalna. Wójt gminy nie był zatem uprawniony do ustalania w zaskarżonym zarządzeniu zasad zatrudniania nauczycieli i określania ich czasu pracy. Czas pracy nauczycieli określony jest w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). Wójt gminy nie jest również uprawniony do określania zasad organizacji zajęć w szkołach. Kwestie te uregulowane są w przepisach powołanych wyżej rozporządzeń w sprawie ramowych planów nauczania oraz ramowych statutów publicznego przedszkola i publicznych szkół, które określają ramowe plany nauczania oraz zasady łączenia klas i podziału na grupy. Z przepisów rozporządzeń wynika, że to dyrektor szkoły, a nie organ prowadzący ustala szkolny plan nauczania oraz szczegółową organizację nauczania w danej szkole, a zgoda organu prowadzącego wymagana jest tylko w kilku przypadkach, których niniejsze zarządzenie nie dotyczy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy L. zarzucając mu naruszenie art. 34a ust. 1, ust. 2 u.s.o. w związku z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. polegające na przyjęciu, iż Wójt Gminy L. w ramach nadzoru finansowego i administracyjnego nad placówkami oświatowymi prowadzonymi przez jednostki samorządu terytorialnego nie ma uprawnień do określenia trybu, terminu i sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół publicznych jak również wprowadzenia mechanizmu pozwalającego na nadzorowanie i monitorowanie polityki kadrowej w placówkach oświatowych. Powołując się na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości w trybie art. 188 p.p.s.a. W razie braku przesłanek do zmiany zaskarżonego wyroku wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i fachowego pełnomocnika w postępowaniu kasacyjnym i w postępowaniu przez Sądem pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione. Skarżący zarzuca naruszenie art. 34a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu, że wójt gminy, w ramach nadzoru finansowego i administracyjnego nad prowadzonymi przez gminę placówkami oświatowymi, nie ma uprawnień do: 1) określania trybu, terminu i sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół publicznych, 2) wprowadzania mechanizmu nadzorowania i monitorowania polityki kadrowej w placówkach oświatowych. Art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Przepisami określającymi tryb i termin sporządzania i zatwierdzania arkuszy organizacyjnych szkoły są przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, wydanego na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, terminy sporządzania arkusza oraz jego zatwierdzania zostały wyraźnie w rozporządzeniu określone i organ prowadzący placówki oświatowe nie może tych terminów modyfikować, a tym bardziej nakładać na dyrektorów szkół dodatkowego obowiązku wstępnego uzgadniania arkusza organizacyjnego z wójtem gminy. Podobnie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa nałożenie na dyrektorów szkól obowiązku konsultowania z wójtem gminy wszelkich decyzji kadrowych w placówkach oświatowych. Sprzeciwia się temu treść art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym dyrektor szkoły jest kierownikiem zakładu pracy dla osób zatrudnionych w szkole. Kompetencje dyrektora szkoły w zakresie zatrudniania pracowników są wyłączne i ingerencja organu prowadzącego szkołę w tej dziedzinie jest niedopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje ponadto rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i prowadzące do wniosku, że żadne z norm zawartych w ustawie o systemie oświaty (art. 5, art. 34a, art. 34b) czy też w ustawie o samorządzie gminnym (art. 30 ust. 2 pkt 4) nie zezwala na wydawanie przez wójta zarządzeń dotyczących dwóch wyżej omówionych kwestii. Z tych wszystkich względów stwierdzić należy, że wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa a zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego był przepis art. 204 P.p.s.a.