III SAB/Kr 11/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Wołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2013 r. w sprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nierozpoznania w ustawowym terminie sprzeciwu postanawia odrzucić skargę Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nierozpoznania w ustawowym terminie sprzeciwu Prokuratora Rejonowy od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 stycznia 2010 r. sygn. [...] o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] 2009 r. o odmowie przyznania M. K. dofinansowania kosztów nauki zawodu młodocianego pracownika – D. S. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu 21 grudnia 2011 r. wniósł sprzeciw od wskazanej decyzji. Pomimo upływu miesięcznego ustawowego terminu sprawa nie została przez organ załatwiona w sposób prawem przewidziany w art. 35 § 3 K.p.a., uchybiając art. 185 § 1 K.p.a., organ nie zawiadomił również o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy stosownie do treści art. 36 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi. Kolegium wskazało, że sprzeciw dotyczył ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2010 r. sygn. [...]. Po rozpatrzeniu sprzeciwu Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 stycznia 2013 r. [...] - odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Do odpowiedzi na skargę dołączono kopię decyzji z dnia 18 stycznia 2013 r. [...]. Dlatego zdaniem Kolegium, skarga jest bezzasadna. Ponadto Kolegium uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, przywołując treść art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, podniosło, że strona skarżąca nie spełniła warunku określonego w art. 37 § 1 K.p.a., albowiem przed wniesieniem skargi nie wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Kontrola sądowoadministracyjna działalności organów administracji publicznej jest sprawowana w ograniczonym zakresie. Granice kontroli określają przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Sąd administracyjny jest właściwy do orzekania w sprawach określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a. i ustawach szczególnych. Przedmiotem skargi może stać się m.in. zarzut bezczynności organu administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a) P.p.s.a. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a., postępowanie sądowoadministracyjne wszczyna wniesienie skargi. Uprawnionym do jej złożenia jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a ponadto prokurator, (...). Dla skutecznego wniesienia skargi niezbędne jest dochowanie wymogów procesowych. Zgodnie z brzmieniem art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, (...). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.). Niewyczerpanie trybu stanowi o niedopuszczalności skargi i wymaga jej odrzucenia zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Treść art. 50 § 1 oraz art. 52 § 1, § 2, § 3 P.p.s.a. w części dotyczącej prokuratora wymaga także odniesienia do przepisów ustawy z dnia 1 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej "K.p.a."). Niezbędne jest, bowiem ustalenie statusu prokuratora w postępowaniu administracyjnym, oraz statusu prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wbrew literalnemu brzmieniu powołanych przepisów P.p.s.a., sytuacja procesowa prokuratora w zakresie prawa do wniesienia skargi przedstawia się odmiennie w zależności od tego, czy brał udział w postępowaniu administracyjnym, czy też nie. Nie zawsze pozycja procesowa prokuratora będzie uprzywilejowana w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a., umożliwiający prokuratorowi wniesienie skargi do sądu, znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym i istnieje ostateczna decyzja wydana w tym postępowaniu. Wówczas prokurator jest stroną skarżącą w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Prawo wniesienia skargi w tym trybie wynika z faktu niemożliwości skorzystania z instytucji z art. 37 § 1 K.p.a., który określa, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wówczas, dlatego, że nie będąc uczestnikiem postępowania, nie miał możliwości czynnego w nim udziału i zapoznawania się z materiałem dowodowym sprawy oraz zapadającymi rozstrzygnięciami, art. 52 § 1 P.p.s.a., otwiera prokuratorowi prawo wniesienia skargi do sądu. W taki sposób uniezależniono prawo prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od tego, czy sama strona postępowania administracyjnego wykorzystała wszystkie dostępne dla niej instrumenty prawne. Zatem ten uprzywilejowany sposób wnoszenia skargi przez prokuratora ma zastosowanie wyłącznie, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Jako wyjątek od reguły, regulacja ta wymaga ścisłej wykładni oraz przestrzegania zasady równości stron postępowania. Podobne stanowisko wyrażane już było w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 2004 r., OSK 55/2004; uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2005 r., l OPS 6/2005). Akceptowane jest również przez część przedstawicieli doktryny (por. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008. s.173, teza 11; T.Woś (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2007. Komentarz do art. 52, teza 10). Jeżeli natomiast prokurator brał udział w postępowaniu administracyjnym wówczas obowiązują go, jak samą stronę, wszystkie rygory procesowe, w tym obowiązkowy tryb odwoławczy. Podsumowując, jeżeli prokurator jest uczestnikiem postępowania administracyjnego na prawach strony to przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu ciąży na nim, tak jak na stronach tego postępowania, obowiązek wyczerpania trybu z art. 37 § 1 K.p.a., ponieważ środki określone w tym przepisie są równoznaczne ze środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 3 P.p.s.a. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 9 maja 2011 r. sygn. II SAB/Rz 12/11 (Lex nr 792418). Udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 182 - art. 189 K.p.a. Prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania (art. 183 § 1 K.p.a.), bądź może zainicjować jego wszczęcie (art. 182 K.p.a.). Prokuratorowi służy też prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę (art. 184 §1 K.p.a.). Prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu administracyjnym w przypadkach określonych w art. 182-184 K.p.a., służą prawa strony (art. 188 K.p.a.). Oznacza to, że może korzystać ze wszystkich uprawnień procesowych dostępnych na danym etapie postępowania dla strony takiego postępowania. Będąc uczestnikiem na prawach strony zostaje zarazem związany terminami procesowymi przewidzianymi w danym postępowaniu dla stron, jak również obligatoryjnymi instytucjami procesowymi i środkami prawnymi, które można albo należy wnieść. Sytuacja procesowa prokuratora w takich przypadkach nie może, bowiem różnić się od sytuacji pozostałych stron w rozumieniu art. 28 K.p.a. Przewidziany w art. 184 § 1 K.p.a. sprzeciw jest nadzwyczajnym środkiem prawnym służącym tylko od decyzji ostatecznej. Jego złożenie powoduje wszczęcie nowego postępowania administracyjnego względem tego, które uprzednio zakończyło się ostateczną decyzją. Ze środka tego prokurator może skorzystać tylko, gdy nie brał udziału w tym poprzednim postępowaniu. Poza prokuratorem w postępowaniu wszczętym sprzeciwem udział biorą również dotychczasowe strony (art. 186 K.p.a.). Zgodnie z art. 185 § 1 K.p.a. sprzeciw prokuratora powinien być rozpatrzony i załatwiony w terminie trzydziestu dni od daty jego wniesienia. Zarazem w § 2 wskazano, że w razie niezałatwienia sprzeciwu w terminie określonym w § 1 mają odpowiednie zastosowanie przepisy art. 36-38 K.p.a. Oznacza to, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 185 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić prokuratora i strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Natomiast z art. 37 § 1 K.p.a. wynika, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 185 § 1 K.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 § 1 K.p.a. prokuratorowi i stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest wyczerpanie trybu w art. 37 § 1 K.p.a. Zatem przed wniesieniem skargi niezbędne było do dnia 11 kwietnia 2011 r. złożenie zażalenia, a obecnie także wezwanie do usunięcia naruszenia prawa mając na uwadze aktualne brzmienie art. 37 § 1 K.p.a.. Wyczerpanie tego trybu i przedłożenie dowodu jego wyczerpania stanowi jeden z warunków formalnych skargi. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14.12.2011 r. sygn. II GSK 1649/11 (LEX nr 1151663): w przypadku bezczynności ministra oraz samorządowego kolegium odwoławczego nie ma zastosowania przepis art. 37 § 1 K.p.a., bowiem w stosunku do takiego organu nie ma organu wyższego stopnia. W tej sytuacji, stosując zasadę autokontroli działania organu oraz pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego, należy przyjąć, że przed wniesieniem skargi należy wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie na podstawie art. 52 § 3 P.p.s.a. W sprawie z treści skargi Prokuratora na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wskazano, że został zachowany powyżej tryb wniesienia skargi, którą to okoliczność Kolegium podniosło w odpowiedzi na skargę. Z treści skargi i odpowiedzi na skargę wynika też, że sprzeciw Prokuratora Rejonowego wniesiony zgodnie z art. 184 § 1 K.p.a. dotyczył ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Dlatego też przed wniesieniem skargi na bezczynność tego organu w przedmiocie nierozpoznania sprzeciwu należało wezwać ten organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie - na podstawie art. 52 § 3 P.p.s.a., co nie nastąpiło. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 P.p.s.a. skargę, jako niedopuszczalną odrzucił.