I OSK 1720/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant st. asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1940/12 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1940/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 218959 zł na rzecz J. B. i E. B. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...] o pow. 0,1101 ha i nr [...] o pow. 0,0757 ha, położonych w gminie M., obręb M., a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna. Wyżej wymienione działki na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr 7/2010, o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej zostały przeznaczone pod budowę drogi ekspresowej S-1 (etap III) – odcinek II węzeł "L."-P. –dobudowa drugiej jezdni km 2+158 –11+760. Odwołanie od ww. decyzji o ustaleniu odszkodowania złożył J. B. wskazując, że rzeczoznawca majątkowy przyjęła do porównań nieruchomości niepodobne do nieruchomości wycenianej m.in. pod względem wielkości gruntu, ale też przeznaczenia. Zdaniem skarżącego, biegła błędnie przyjęła do porównań transakcje nieruchomościami, które w dokumentach planistycznych posiadały przeznaczenie mieszkaniowe, kiedy to nieruchomość wyceniana powinna być traktowana jako działka o przeznaczeniu komercyjnym. Zaskarżoną decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania był operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu 20 lipca 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. O.. Operat ten uwzględniał charakterystykę terenu, na którym położone są ww. działki; faktyczne zagospodarowanie działek; prawne przeznaczenie działek (tereny działalności produkcyjnej, składowania i usług); brak w przeciągu ostatnich dwóch lat transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych pod drogi oraz działalność usługowo-handlową i produkcyjno-usługową na rynku lokalnym, które spełniałyby kryterium podobieństwa; 31 transakcji dotyczących sprzedaży nieruchomości gruntowych. Rzeczoznawca zastosował metodę wyceny – podejście porównawcze, metodę porównania parami. W związku z powyższym do dalszej analizy wybrano grunty najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej pod względem położenia z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe oraz usługowo-handlowe i przemysłowe z terenu miasta Będzina. Z uwagi na brak ww. transakcji nie było podstaw do zastosowania podejścia porównawczego do wyceny nieruchomości wraz z częściami składowymi. Nie było także podstaw do zastosowania podejścia dochodowego ze względu na brak danych o czynszach dzierżawnych na nieruchomościach podobnych. Ostatecznie wartość przedmiotowego gruntu biegła ustaliła na kwotę 150870 zł, prawo własności budowli (nawierzchnia drogowa) – 67147 zł, a wartość nasadzeń – 942 zł. Dokonując analizy poprawności ww. operatu szacunkowego pod kątem § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", Minister wyjaśnił, że biegła dokonała prawidłowej analizy wyceny, ustalając, że rynek transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu usługowym jest analogiczny do rynku, na którym odbywa się obrót nieruchomościami mieszkaniowymi. Innymi słowy rynek nieruchomości usługowych oraz mieszkaniowych są rynkami równoległymi wobec siebie, a zatem porównanie nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod tereny działalności produkcyjnej oraz świadczenia usług do nieruchomości mieszkaniowych nie stanowi w niniejszej sytuacji naruszenia art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "u.g.n.". Minister wyjaśnił też na czym polega zastosowanie metody porównawczej (art. 153 ust. 1 u.g.n.), która uwzględnia nieruchomości podobne (art. 4 pkt 16 u.g.n.), co wcale nie oznacza, że powinny zostać uwzględnione nieruchomości o zbliżonej powierzchni, czy też nieruchomości wyłącznie identyczne. Nie wszystkie bowiem kryteria będą miały przełożenie na jej wartość. Wpływ na to może mieć wiele czynników. Ważne, żeby wszystkie te aspekty znalazły swoje odzwierciedlenie w operacie szacunkowym. Minister podniósł, że rzeczoznawca majątkowy wskazała, że na podstawie analizy zachowań potencjalnych określone zostały cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości. Cechom tym przypisano wagi adekwatne do wpływu wnoszonego na cechy w obrocie rynkowym. Do cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości w analizowanym zbiorze biegła zaliczyła: położenie (waga 30%), uzbrojenie (waga 20%), stan i sposób zagospodarowania (waga 12%), dostępność komunikacyjna (waga 20%) oraz przeznaczenie gruntu (waga 18%). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła przy tym, że przyjęte cechy rynkowe są cechami różnicującymi w zbiorze transakcji porównawczych. Dlatego nie występują w tym porównaniu niektóre inne cechy mające niewątpliwy wpływ na wartość nieruchomości, które jednak nie różnicowały nieruchomości należących do porównywanego zbioru. Nieruchomości uwzględnione w analizie cenowej były dobierane pod względem maksymalnego podobieństwa do przedmiotu wyceny. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów: - art. 10 § 1 K.p.a. przez wydanie decyzji przed upływem terminu do wypowiedzenia się strony co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podst. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a w rezultacie podstawę do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."; - art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, zwanej dalej "specustawą drogową", i art. 151 ust. 1 u.g.n. przez niezbadanie i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie prowadzące do nieustalenia, czy wartość nieruchomości nie będzie wyższa w razie gdy wyceni się ją łącznie z przylegającymi do niej nieruchomościami (również należącymi uprzednio do skarżącego); - art. 18 ust. 1e specustawy drogowej przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, skutkujące nieprzyznaniem skarżącemu dodatkowego odszkodowania w wys. 5%. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1940/12, oddalając skargę wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a., które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zapoznał się bowiem z aktami sprawy i jednocześnie nie uczynił zastrzeżenia, że będzie chciał przed wydaniem decyzji wnieść swoje zastrzeżenia. Poza tym tego rodzaju zarzut wymagał wykazania co konkretnie skarżący chciał podnieść przed wydaniem decyzji i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Sąd, powołując się na treść § 55 ust. 1 i 2 oraz § 56 ust. 1 rozporządzenia, wskazał, że operat szacunkowy zawiera wszelkie niezbędne informacje wynikające z ww. przepisów, a więc odpowiada cechom operatu prawidłowego, zupełnego, logicznego i wiarygodnego. Ponadto operat jako dowód podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a., jednakże organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ nie jest więc uprawniony, czego domaga się strona skarżąca, do prowadzenia postępowania dowodowego czy wartość nieruchomości będzie wyższa jeżeli wyceni się ją łącznie z przylegającymi do niej nieruchomościami (również należącymi uprzednio do skarżącego). Organ administracji publicznej zleca rzeczoznawcy majątkowemu ustalenie wartości przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, a nie nakazuje biegłemu w jaki sposób ma to uczynić, gdyż nie może wkraczać w warsztat pracy biegłego. Organ administracji powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Sąd wskazał, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego, w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Jako kwestią sporną Sąd uznał to czy w sprawie nie ma zastosowania art. 18 ust. 1e specustawy drogowej (stanowiący "zachętę" do wydania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela) i brak jest podstaw do podwyższenia odszkodowania o 5%. Sąd zauważył, że w aktach sprawy administracyjnej znajduje się decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. z rygorem natychmiastowej wykonalności, dotycząca m.in. działek nr [...] i [...], położonych w gminie M., obręb M.. Zdaniem Sądu, w celu potwierdzenia wydania nieruchomości w terminie ww. 30 dni niezbędne było zawarcie protokołu zdawczo-odbiorczego, złożenie jednostronnego oświadczenia przez właściciela lub użytkownika wieczystego lub faktyczne zajęcie nieruchomości przez zarządcę drogi. Innym słowy musi istnieć w aktach sprawy dowód wskazujący na dokonanie przeniesienia posiadania nieruchomości w tym okresie. Tymczasem, w aktach sprawy administracyjnych znajduje się pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 22 sierpnia 2011 r., z którego wynika, że nieruchomości objęte decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nie zostały wydane Dyrekcji w formie protokołów zdawczo-odbiorczych, jednostronnych oświadczeń właścicieli i użytkowników wieczystych i innych dokumentów. Dlatego organy administracji słusznie uznały, że brak jest podstaw do zastosowania art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył J. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 145 § 1 ust. 1 lit. b p.p.s.a. przez jego niezastosowanie mimo, że w sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z naruszeniem przez organ administracji art. 10 § 1 K.p.a.; - art. 145 § 1 ust. 1 lit c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie mimo, że w sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przez organ administracji art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej i art. 151 ust. 1 u.g.n.; oraz naruszenie przez organ administracji art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, a tym samym naruszenie art. 7 K.p.a. oraz art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. Nie można tym samym skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Choć niewątpliwie można dopatrzeć się naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. przez organ administracyjny, ponieważ wydanie decyzji nastąpiło przed upływem terminu wyznaczonego skarżącemu przez organ na zajęcie stanowiska w sprawie, jednak J. B. – w sytuacji kiedy zapoznał się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i nie uczynił jednocześnie zastrzeżenia, że zajmie stanowisko w sprawie – nie przedstawił w sprawie, w tym w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani stanowiska, ani dowodu, że w sprawie wyceny jego nieruchomości doszło do naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ar. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego nie polega wyłącznie na wskazaniu naruszenia prawa, lecz także wykazania, że owe naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zatem nie każde naruszenie może stanowić podstawę uwzględnienia skargi kasacyjnej, ponieważ określony skutek może odnieść tylko takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trafnie w tym zakresie Sąd I instancji ocenił walor dowodowy wyceny przeprowadzonej przez rzeczoznawcę, której sporządzenie wymaga wiedzy specjalnej, i która spełniała wszystkie wymagania formalne. Podważenia takiej wyceny nie można tym samym oprzeć na gołosłownych twierdzeniach strony postępowania. Takie stanowisko powinno być poparte stosownym kontrdowodem w postać np. kontrwyceny sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalną, tj. rzeczoznawcę majątkowego. Tym samym brak było podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie wycena przedmiotowych nieruchomości powinna być przeprowadzona wraz z innymi nieruchomościami strony skarżącej kasacyjnie przylegającymi do tych nieruchomości. Tylko w przypadku przedstawienia konkretnego dowodu na potwierdzenie swojego stanowiska strona skarżąca kasacyjnie mogłaby skutecznie podważyć ocenę Sądu I instancji, wynikającą z kontroli zaskarżonej decyzji. Co do zasady bowiem mamy do czynienia z dokonaniem prawnie określonej "nieruchomości", które to pojęcie wiązać należy z treścią art. 46 § 1 K.c. Definicja legalna pojęcia "nieruchomość gruntowa", zawarta w art. 4 pkt 1 u.g.n., pokrywa się z pojęciem nieruchomości w rozumieniu art. 46 K.c. oraz art. 24 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Definicja nieruchomości gruntowej w powyższym znaczeniu ma charakter uniwersalny, przy czym jeżeli została założona księga wieczysta obowiązuje zasada "jedna księga – jedna nieruchomość". Oznacza to, że graniczące z sobą działki gruntu, będące własnością tej samej osoby, dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste, stanowią dwie odrębne nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 K.c. (por. wyrok SN z 22 lutego 2012 r., IV CSK 278/11, LEX nr 1281385). Uwzględnienie takiej okoliczności z urzędu przez organ nie mogło nastąpić, ponieważ przedmiotowa wycena dotyczyła nieruchomości gruntowych objętych jedną księgą wieczystą. Dlatego brak było podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie nie miała zastosowania zasada "jedna księga – jedna nieruchomość". Z tych względów także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej i art. 151 ust. 1 u.g.n. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 18 ust. 1e specustawy drogowej i przyznania skarżącemu, tzw. 5% "zachęty" – powiększenia należnego odszkodowania za wydanie nieruchomości. Przyznanie dodatkowego świadczenia jakie przewiduje specustawa drogowa uzależnione jest od działań samego właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Taki właściciel powinien bowiem m.in. wydać nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności (a z taką decyzja mamy do czynienia w tej sprawie). Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że wydała przedmiotowe nieruchomości w ww. terminie. Na uzasadnienie swojego postępowania powołała się natomiast na zupełnie inne postępowanie wywłaszczeniowe, które nawet nie doprowadziło do skutecznego wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości. Dla wyniku niniejszego postępowania nie ma bowiem znaczenia wcześniej toczące się postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone w związku ze wszczęciem postępowania przez Wojewodę [...] (zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...]), w trakcie którego zapadły rozstrzygnięcia o niezwłocznym zajęciu przedmiotowych nieruchomości. Zastosowanie art. 18 ust. 1e ww. ustawy związane jest bowiem z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która w niniejszej sprawie zapadła w zupełnie innym postępowaniu, niemającym związku z prowadzonym wcześniej postępowaniem wywłaszczeniowym; następnie umorzonym przez Wojewodę [...] w związku z wnioskiem inwestora o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi ekspresowej S-1 (etap III) – odcinek II węzeł "L."-P. – dobudowa drugiej jezdni km 2+158 – 11+760. Tak czy inaczej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w niniejszej sprawie zapadła w dacie kiedy już w obrocie prawnym nie było rozstrzygnięcia dającego podstawę do wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości, a tym samym zezwolenia na ich niezwłoczne zajęcie. Taki skutek nastąpił w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1776/07, a następnie podjętą w dniu [...] lipca 2009 r. decyzją Nr [...] Ministra Budownictwa, którą uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., Nr [...]. Poza tym nawet jeżeli przedmiotowe nieruchomości zostały wydane przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to i tak w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowanie art. 18 ust. 1e ww. ustawy. Przepis ten bowiem dokładnie precyzuje czas wydania nieruchomości, który uprawnia do podwyższenia odszkodowania o 5%. Zatem zajęcie nieruchomości w innym trybie niż przewiduje to specustawa drogowa nie uprawnia do ww. podwyższenia odszkodowania na mocy art. 18 ust. 1e tej ustawy. To ze skutkiem wywłaszczenia nieruchomości na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej związane jest zastosowanie ww. przepisu. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, art. 7 K.p.a. oraz art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.