II SA/Kr 112/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 21 listopada 2012 r. nr WS-VI.7534.3.200.2012.MK w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala. WS A/wyr, l - sentencja wyroku Decyzją z dnia 28 czerwca 2012r. nr [...] Starosta K. orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,3561 ha, poł. w obr. [...] , jedn. ewid. [...] m. K. (powstałej z podziału działki nr [...] pół. w obr. [...] , jedn. ewid. [...] m. K. ), objętej księgą wieczystą nr [...] , w granicach przejętych na rzecz Skarbu Państwa parcel: l. kat. [...] i 1. kat. [...] , b. gm. kat. [...] , na rzecz J.J. w całości, zobowiązując J.J. do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 16 088,55 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Orzekając we wskazany wyżej sposób organ I instancji stwierdził m.in., iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki umożliwiające zwrot wywłaszczonych nieruchomości tj. z wnioskiem o zwrot wystąpiła poprzednia właścicielka wywłaszczonej nieruchomości, J.J., . Nieruchomość ta posiada status nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu ustawy z 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami, gdyż przedmiotowa nieruchomość oznaczona w dacie wywłaszczenia jako parcele: l. kat. [...] i 1. kat. [...] , b. gm. kat. [...] , której części odpowiada aktualnie działka nr [...] , obr. [...] , jedn. ewid. [...] m. K. (powstała w wyniku dokonanego na potrzeby omawianego postępowania administracyjnego podziału nieruchomości, zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z 7 lutego 2008 r. nr [...] , zmieniającą ostateczną decyzję tego organu z 12 grudnia 2005 r. nr.....), została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z 9 listopada 1978 r. Rep. [...] , w trybie art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości, na cele budowy zaplecza produkcyjno-usługowego Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego "[...] w K. , zgodnie z decyzją Zarządu Rozbudowy K. z 20 kwietnia 1977 r. nr [...] , zatwierdzającą plan realizacyjny dla tej inwestycji. Nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia, którym była realizacja parkingu dla samochodów osobowych wraz zielenią wysoką, co ustalono w oparciu o pozyskaną do akt sprawy kopię planu realizacyjnego, określającego przeznaczenie m.in. nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, na której geodeta uprawniony inż. S.P. wrysował granice przedmiotowej nieruchomości. Jak wskazał organ I instancji, pomimo skrupulatnych poszukiwań podjętych w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego zarówno przez Starostę K. , jak i uprzednio przez Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu, nie odnaleziono oryginału wspomnianego dokumentu. Celem zbadania, czy na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano inwestycję stanowiącą cel wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ I instancji poddał analizie dokumentację pozyskaną w toku omawianego postępowania w postaci: decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 17 listopada 1978 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę dla omawianej inwestycji oraz sprawozdania - inwentaryzacji zakresu robót wykonanych na zapleczu produkcyjno-usługowym "[...] z 12 grudnia 1985r. Na podstawie inwentaryzacji robót ustalono, iż w ramach omawianej inwestycji wykonano jedynie częściowo poszczególne obiekty zaplecza produkcyjno-usługowego [...] w W. , co częściowo potwierdza również karta informacyjna sporządzona przez Inspektora Nadzoru budowy Zaplecza Produkcyjno-Usługowego, zlokalizowanego w B. , którego inwestorem było Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego [...] , w której dodatkowo wskazano, iż teren bazy jest niezabezpieczony i dostępny dla osób postronnych. Z pisma Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego [...] z 28 marca 1984 r., kierowanego do Naczelnika Dzielnicy [...] wynika, iż ówczesny stan terenu budowy zaplecza w W. był skutkiem uznania tej inwestycji w uchwale nr 125/82 Rady Ministrów za inwestycję przeznaczoną do zaniechania", natomiast "na terenie tym zmagazynowano wówczas elementy prefabrykowane nie tylko przeznaczone dla obiektów wstrzymanego zaplecza, lecz również prefabrykaty przeznaczone na inne zadania" oraz "prefabrykaty zwrócone z budów jako uszkodzone oraz z wstrzymanej budowy Walcowni Rur w S". Następnie przedmiotowa nieruchomość (wchodząca w skład nieruchomości Skarbu Państwa o łącznej powierzchni 9,8008 ha), decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z 27 lipca 1985 r. nr [...] , została przekazana w użytkowanie odpłatne, na czas nieokreślony, Przedsiębiorstwu Budownictwa Produkcji Przemysłowej [...] , na jego wniosek, celem realizacji zaniechanego zadania inwestycyjnego - zaplecza produkcyjno-usługowego. Z kolei zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym, sporządzonym 29 lipca 1985 r. w związku z formalnym przekazaniem ww. nieruchomości państwowej oraz dokumentacją dotyczącą tego przekazania, z całego przedsięwzięcia pn. Zaplecze Produkcyjno-Usługowe [...] - do 1985 r. zrealizowano: zagospodarowanie terenu dla potrzeb budowy, uzbrojenie terenu, drogi dojazdowe, fundamenty pod główne budynki produkcyjne, zmontowane prefabrykaty, słupy żelbetowe", jak również "dostarczono na plac budowy prefabrykaty żelbetowe oraz konstrukcje stalowe dla głównych budynków produkcyjnych i usługowych". Następnie decyzją z 14 sierpnia 1986r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] udzielił Przedsiębiorstwu Budownictwa i Produkcji Przemysłowej [...] pozwolenia na budowę zaplecza produkcyjno-usługowego w os. [...] , w części obejmującej budynek warsztatowy, budynek stolarni i zbrojeń oraz kotłownię, które to obiekty miały powstać poza obszarem nieruchomości stanowiącej przedmiot omawianego postępowania administracyjnego, która została przeznaczona pod budowę parkingu dla samochodów osobowych w otoczeniu zieleni wysokiej. Mimo rozpoczęcia prac związanych z realizacją zasadniczej części omawianej inwestycji w postaci obiektów budowlanych wchodzących w skład ww. zaplecza produkcyjno-usługowego, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminie 10 lat od daty wywłaszczenia, natomiast na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot - przeznaczonej pod parking w otoczeniu zieleni wysokiej - nie rozpoczęto w ogóle realizacji planowanego obiektu. Zdaniem organu I instancji fakt ten potwierdzają ustalenia dokonane na podstawie pozyskanych do akt sprawy: kopii rastra archiwalnej mapy zasadniczej (w skali 1:2000) terenu objętego wnioskiem o zwrot, według stanu z czerwca 1978 r. (a więc na kilka miesięcy sprzed wywłaszczenia) oraz kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej z naniesieniami pomiarów uzupełniających wraz z inwentaryzacją geodezyjną uzbrojenia, zrealizowanymi w obrębie terenów przyległych do ul. [...] w 1988r. (tj. po dacie, w której stosownie do treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami miało nastąpić zakończenie prac związanych z omawianą inwestycją), stanowiącą część operatu pomiarowego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 22 czerwca 1988r. pod nr [...] , z których wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła przed wywłaszczeniem łąkę, w obrębie której stały słupy telefoniczne, natomiast w dacie 22 czerwca 1988 r. przedmiotowy grunt stanowił teren wolny od jakiejkolwiek inwestycji, który tak samo jak w roku 1978 był obszarem wolnej przestrzeni, z tą jednak różnicą, iż w roku 1988 nie znajdowały się już na nim słupy telefoniczne, które podczas pomiaru aktualizacyjnego zostały wykreślone z treści mapy. W celu potwierdzenia powyższych ustaleń odnośnie zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości do 10 lat po jej wywłaszczeniu, organ pozyskał materiały fotograficzne z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. w postaci dwóch zdjęć lotniczych tego terenu z dat: 4 maja 1982r. oraz 30 kwietnia 1987r., na podstawie których organ stwierdził, iż na przedmiotowym terenie nie był realizowany cel wywłaszczenia, a przedmiotowe parcele stanowiły porośnięte trawami pola, bez śladów prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Dodatkowo Starosta K. oparł się na ustaleniach dokonanych podczas rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, przeprowadzonej [...] 2011 r., z których wynika, iż omawiana nieruchomość (tj. wydzielona na potrzeby omawianego postępowania administracyjnego działka nr [...] o pow. 0,3561 ha, poł. w obr. [...] , jedn. ewid. [...] m. K. ) aktualnie: stanowi w przeważającej części plac pokryty żwirem, na którym znajdują się: 1 słup i 1 brzoza samosiejka, fragment ogrodzenia z siatki metalowej na słupkach oraz metalowa brama służąca jako wjazd na ww. plac. W zakresie ustalenia kwoty, jaką winna zwrócić poprzednia właścicielka wywłaszczonej nieruchomości, stosownie do treści art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazano, iż wysokość odszkodowania, jakie wypłacono za wywłaszczoną nieruchomość, określona w umowie sprzedaży z [...] 1978 r. Rep. A II Nr [...] (43 476 starych zł - za grunt) - po jej odpowiednim zwaloryzowaniu – wynosi 16 088,55 zł. Organ I instancji nie uwzględnił nakładów poczynionych na zwracanej nieruchomości, bowiem aktualny stan zagospodarowania działki nr [...] , nie wynika z działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, lecz z działalności prowadzonej przez kolejnych dzierżawców niniejszego terenu, a mianowicie: Fundację Promocji Gospodarczej Regionu [...] z siedzibą w K. i firmę [...] Sp. z o. o. Potwierdzeniem tych ustaleń są protokoły z rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami przedmiotowego terenu, przeprowadzonych w dniach: [...] 2002r., [...] 2008r. i [...] 2011r., znajdujące się w aktach przedmiotowej sprawy, a także same umowy dzierżawy, w których określone zostało przeznaczenie podlegającego dzierżawie terenu. Organ I instancji zwrócił uwagę na poglądy prawne wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 11 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 904/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1477/09 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 197/10, z których wynika, że określony w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek uwzględniania zwiększenia wartości nieruchomości podlegającej zwrotowi należy odczytywać łącznie z przewidzianym w art. 136 ust. 1 i 2 zakazem przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż stanowiący podstawę wywłaszczenia, co powoduje, iż nakłady poczynione na nieruchomości należy brać pod uwagę o tyle, o ile związane były z realizacją celu wywłaszczenia. Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina K. , podnosząc, iż Starosta K. nie uwzględnił operatu szacunkowego uwzględniającego nakłady poczynione na zwracanej nieruchomości, stosownie do art. 140 ust. 4 ustawy z o gospodarce nieruchomościami. Wg strony odwołującej na zwracanej działce po dacie wywłaszczenia poczyniono nakłady, które w sposób niezaprzeczalny podnoszą wartość tego gruntu. w dacie wywłaszczenia był to teren użytkowany rolniczo, natomiast przeprowadzona w dniu [...] 2011 r. rozprawa administracyjna wykazała, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi w przeważającej części plac pokryty żwirem, w części ogrodzony siatką metalową na słupkach wraz z metalową bramą wjazdową, jest przy tym zniwelowany i utwardzony. Gmina K. podniosła również, iż Starosta K. nie ustosunkował się do zaleceń zawartych w decyzji Wojewody [...] z dnia 25 listopada 2009 r., znak: [...] co do wymogu aktualnego operatu szacunkowego ustalającego stopień zwiększenia lub zmniejszenia wartości działki nr [...] po dacie wywłaszczenia. Strona odwołująca wskazała na pogląd w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1836/11, iż przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego przez kogo, czy podmiot, na rzecz którego zostało dokonane wywłaszczenie, czy też przez inny podmiot (dzierżawcę, najemcę, itp.) zostały poczynione nakłady na nieruchomość. Wojewoda [...] decyzją z dnia 21 listopada 2012r. nr: [...] , na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie dokonał obszernej oceny zgromadzonych dowodów i wskazał na słuszność ustaleń dokonanych przez organ I instancji, iż przedmiotowa nieruchomość nie nosi żadnych oznak realizacji celu wywłaszczenia, bowiem brak na tym obszarze oraz w jego otoczeniu jakichkolwiek śladów, aby w przeszłości ukończono na nim jakiekolwiek trwałe obiekty w postaci budynków stanowiących elementy kompleksu zaplecza produkcyjno-usługowego, a tym samym logicznym wnioskiem takich ustaleń jest również to, że powstanie inwestycji towarzyszącej takim obiektom budowlanym w postaci parkingu dla samochód osobowych w otoczeniu wysokiej zieleni również nie zostało zrealizowane. Dlatego też w stosunku do opisanej nieruchomości oznaczonej jako b. parcele l. kat. [...] i l. kat. [...] , spełniona została przesłanka zbędności wynikająca z przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i z tej przyczyny należało uznać ją za zbędną i orzec o jej zwrocie. W ocenie organu odwoławczego nie budzi również wątpliwości rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie rozliczeń pomiędzy poprzednią właścicielką a Gminą K. z tytułu zwrotu przedmiotowej nieruchomości - stosownie do treści art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy stwierdził, iż pogląd Starosty K. jest zgodny z orzecznictwem sądów administracyjnych. Zwiększenie wartości nieruchomości może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. W jego ocenie zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Aktualne zagospodarowanie omawianego terenu jako części placu utwardzonego żwirem, z fragmentami ogrodzenia z siatki stalowej na słupkach wraz z bramą metalową, nie stanowi efektu działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa parkingu dla samochodów osobowych w otoczeniu wysokiej zielem, w ramach realizacji zaplecza produkcyjno-usługowego [...] w K. W niniejszej sprawie wykazano jednoznacznie, iż zarówno zasadniczy cel wywłaszczenia, jakim była budowa zaplecza produkcyjno-usługowego ww. przedsiębiorstwa nie został ukończony w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również realizacja prawidłowo doprecyzowanego przez organ I instancji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia w postaci wspomnianego parkingu dla samochodów osobowych w otoczeniu wysokiej zieleni - nie została ani rozpoczęta w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia, ani też nie ukończono tej inwestycji w terminie 10 lat od tej daty. Z akt sprawy wynika natomiast - na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji, iż omawiane nakłady zostały poczynione przez kolejnych dzierżawców przedmiotowej nieruchomości, w związku z prowadzoną przez te podmioty działalnością gospodarczą. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła Gmina K. , zarzucając naruszenie: - art. 6, art. 7 i art. 8 kpa poprzez przyjęcie, iż aktualne zagospodarowanie działki nr [...] , obr. [...] jedn. e wid. [...] m. K. jako części placu utwardzonego żwirem, z fragmentami ogrodzenia z siatki metalowej na słupkach wraz z bramą metalową, nie stanowi efektu działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa parkingu dla samochodów osobowych w otoczeniu wysokiej zieleni, w ramach realizacji zaplecza produkcyjno-usługowego [...] w K. , - art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mogło mieć istotny wpływ na wynik, poprzez błędną ich wykładnie polegająca na jego niezastosowaniu oraz pominięciu faktów, iż na zwracanej działce po dacie wywłaszczenia poczyniono nakłady, które w sposób niezaprzeczalny podnoszą wartość tego gruntu bez względu czy poczynione nakłady stanowiły realizację celu wywłaszczenia. Uzasadniając zarzut strona skarżąca podtrzymała argumenty zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazując przy tym iż obecny stan zagospodarowania przedmiotowej działki zwiększa jej wartość o około 30.600,00 zł w stosunku do jej wartości z daty wywłaszczenia. W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu Na wstępie rozważań prawnych zaznaczyć należy, że na aprobatę zasługują poglądy organów obu instancji, że przedmiotowa nieruchomość, stała się w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i zachodzą podstawy do jej zwrotu. Poglądy te zostały poparte szeregiem przeprowadzonych dowodów, które nie zostały podważone przez stronę skarżącą. Ustalona w ten sposób przez organy historia zagospodarowania przedmiotowej działki jednoznacznie wskazuje na prawidłowość dokonanej oceny. W szczególności z treści decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 17 listopada 1978 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę dla omawianej inwestycji oraz sprawozdania - inwentaryzacji zakresu robót wykonanych na zapleczu produkcyjno-usługowym [...] z 12 grudnia 1985r., wynika, iż w ramach omawianej inwestycji wykonano jedynie częściowo poszczególne obiekty zaplecza produkcyjno-usługowego [...] w W. Z karty informacyjnej sporządzonej przez Inspektora Nadzoru budowy Zaplecza Produkcyjno-Usługowego, zlokalizowanego w B. , którego inwestorem było Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego [...] , wynika, iż teren bazy jest niezabezpieczony i dostępny dla osób postronnych. Z pisma Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego [...] z 28 marca 1984 r., kierowanego do Naczelnika Dzielnicy [...] , wynika, iż ówczesny stan terenu budowy zaplecza w W. był skutkiem uznania tej inwestycji w uchwale nr 125/82 Rady Ministrów za inwestycję przeznaczoną do zaniechania, na terenie tym zmagazynowano wówczas elementy prefabrykowane nie tylko przeznaczone dla obiektów wstrzymanego zaplecza, lecz również prefabrykaty przeznaczone na inne zadania oraz prefabrykaty zwrócone z budów jako uszkodzone oraz z wstrzymanej budowy Walcowni Rur w S. Znamienne również było, iż przedmiotowa nieruchomość decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z 27 lipca 1985 r. nr [...] , została przekazana w użytkowanie odpłatne, na czas nieokreślony, Przedsiębiorstwu Budownictwa Produkcji Przemysłowej [...] , na jego wniosek, celem realizacji zaniechanego zadania inwestycyjnego - zaplecza produkcyjno-usługowego. Z protokołu zdawczo-odbiorczego, z dnia [...] 1985 r. nie wynika, aby rozpoczęto budowę parkingu dla samochodów osobowych w otoczeniu zieleni wysokiej. Decyzją z 14 sierpnia 1986r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] udzielił Przedsiębiorstwu Budownictwa i Produkcji Przemysłowej [...] pozwolenia na budowę zaplecza produkcyjno-usługowego w os. [...] , w części obejmującej budynek warsztatowy, budynek stolarni i zbrojeń oraz kotłownię, które to obiekty miały powstać poza obszarem nieruchomości stanowiącej przedmiot omawianego postępowania administracyjnego, która została przeznaczona pod budowę parkingu dla samochodów osobowych w otoczeniu zieleni wysokiej. Mimo rozpoczęcia prac związanych z realizacją zasadniczej części omawianej inwestycji w postaci obiektów budowlanych wchodzących w skład ww. zaplecza produkcyjno-usługowego, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminie 10 lat od daty wywłaszczenia, natomiast na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot - przeznaczonej pod parking w otoczeniu zieleni wysokiej nie rozpoczęto w ogóle realizacji planowanego obiektu. istotne w tym zakresie są dowody w postaci porównania kopii rastra archiwalnej mapy zasadniczej (w skali 1:2000) terenu objętego wnioskiem o zwrot, według stanu z czerwca 1978 r. (a więc na kilka miesięcy sprzed wywłaszczenia) oraz kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej z naniesieniami pomiarów uzupełniających wraz z inwentaryzacją geodezyjną uzbrojenia, zrealizowanymi w obrębie terenów przyległych do ul. [....] w 1988r. (tj. po dacie, w której stosownie do treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami miało nastąpić zakończenie prac związanych z omawianą inwestycją). Wynika z nich, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła przed wywłaszczeniem łąkę, natomiast w dacie 22 czerwca 1988r. przedmiotowy grunt stanowił teren wolny od jakiejkolwiek inwestycji, podobnie jak w 1978r. Ustalenia te potwierdzają również zdjęcia lotnicze tego terenu z 4 maja 1982r. oraz 30 kwietnia 1987r. W kontekście powyższych ustaleń niezasadne są zarzuty zmierzające do uznania, że obecnie istniejący stan części placu utwardzonego żwirem, z fragmentami ogrodzenia z siatki metalowej na słupkach wraz z bramą metalową, stanowi efekt działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa parkingu dla samochodów osobowych. Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Wykładni tak tego, jak i pozostałych przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie można bowiem odrywać od przesłanek, które dopuszczały wywłaszczenie nieruchomości. Założeniem ustawodawcy było, aby tego rodzaju szczególne ingerowanie w konstytucyjnie chronione prawo własności, dopuszczalne była jedynie wyjątkowo i w ściśle określonym celu. Regułą jest też, że wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skoro tak, to brak jest podstaw aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania o jakim stanowi art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, uwzględniać wzrost wartości nieruchomości, spowodowany innymi działaniami niż działania zmierzające do realizacji celu publicznego. W tym zakresie Sąd w całości podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 11 marca 2010 (II SA/Rz 904/2009), wskazujący, iż określone w art. 140 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust 2 tej ustawy, zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zatem zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości, ale tylko te, które mogą być poniesione na rachunek i ryzyko podmiotu wywłaszczonego, a tymi są nakłady związane z realizacją celu publicznego. Na pełną aprobatę zasługują również wywody prawne zawarte w uzasadnieniu cytowanego orzeczenia, które znajdują zastosowanie również w okolicznościach niniejszej sprawy. Wynika z nich, że "art. 140 ust. 4 może być wykładany tylko w zgodzie z Konstytucją, a to oznacza, że nie może odnosić się do wszystkich nakładów poczynionych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Organ II instancji przyjął, że nakłady takie obciążają byłego właściciela, bo zwiększają wartość zwracanego odszkodowania. Praktyka taka jest niedopuszczalna, gdyż nawet w przepisach prawa cywilnego nakłady o tyle mogą zwiększać wartość czegokolwiek, o ile były konieczne i usprawiedliwione, zatem nie polepszały rzeczy. Dopuszczenie w art. 140 ust 4 u.g.n. innej reguły byłoby akceptowaniem niesprawiedliwości, bo byłego właściciela stawiałoby w sytuacji dużego niebezpieczeństwa, nie wyłączając sytuacji świadomie podejmowanych przez organy celem zablokowania zwrotu przez zawyżanie podlegającego zwrotowi odszkodowania np. przez zabudowę albo nakłady czynione na gruncie objętym postępowaniem zwrotowym. (...) treść art. 140 ust. 4 musi być wykładana systemowo i celowościowo, gdyż nie można tracić z pola widzenia funkcji jaką ten przepis ma spełnić. Wychodząc z takiego założenia trzeba przyjąć, że przepis ten wskazując na zwiększenia wartości nieruchomości, wskutek działań podjętych bezpośrednio na niej po wywłaszczeniu, wiąże wzrost wartości nieruchomości tylko z działaniami, które zmierzały do realizacji celu publicznego, dla którego nastąpiło wywłaszczenie. Z tego powodu treść tej regulacji musi być ustalana w kontekście art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Tylko takie "nakłady" poczynione przez organ lub podmiot realizujący cel publiczny mogą być dokonane na rachunek i ryzyko poprzedniego właściciela nieruchomości wywłaszczonej. Wszelkie inne ulepszenia nie mogą obciążać podmiotu, na rzecz którego następuje zwrot nieruchomości. Stanowisko swoje Sąd wywodzi z podstawowego założenia, że nieruchomość wywłaszczona może być użyta tylko na cel wywłaszczenia. W przeciwnym razie podlega zwrotowi. Konsekwencją tego musi być przyjęcie, że ubiegającego się o zwrot można obciążyć, przez zwiększenie wysokości odszkodowania, tylko w zakresie tych działań podjętych bezpośrednio na gruncie, które zmierzały do realizacji celu publicznego, w sytuacji gdy cel ten nie został zrealizowany..." Powyższe poglądy, wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 29.06.2010 roku, II SA/Kr 1477/09 zostały w całości zaaprobowane w wyroku NSA z dnia 9.11.2011r., I OSK 1971/10, który jednoznacznie stwierdził, że "zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustaleniu wysokości odszkodowania". Podkreślić też w tym miejscu należy, że poszczególne elementy stanowiące zagospodarowanie przedmiotowej działki i zwiększające jej wartość, nie zostały zrealizowane przez właściciela lecz dzierżawców przedmiotowej nieruchomości, w związku z prowadzoną przez te podmioty działalnością gospodarczą. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do wliczania ich wartości do wysokości zwaloryzowanego odszkodowania. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.