I OSK 1836/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 609/11 odrzucające skargę M. B. na czynność materialno – techniczną Starosty Bydgoskiego z dnia 15 stycznia 2010r. w przedmiocie dokonania zmian danych w ewidencji gruntów i budynków postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 609/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę M. B. na czynność materialno – techniczną Starosty Bydgoskiego z dnia 15 stycznia 2010 r. w przedmiocie dokonania zmian danych w ewidencji gruntów i budynków. W trakcie postępowania M. B. sprecyzowała, na żądanie Sądu, że skarży czynność Starosty Bydgoskiego z dnia 15 stycznia 2010 r. polegającą na dokonaniu zmian danych w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast ze sprawy o sygnaturze akt II SA/Bd 53/11 wynika, że skarga M. B. na czynność materialno – techniczną Starosty Bydgoskiego z dnia 15 stycznia 2010 r. polegającą na dokonaniu zmian danych w ewidencji gruntów i budynków, została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2010 r., które w dniu 23 kwietnia 2011 r. stało się prawomocne. Odrzucając skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego może zostać wniesiona po spełnieniu określonych przesłanek, wskazanych przepisami. Warunkiem zatem skutecznego zaskarżenia określonego aktu lub czynności jest wniesienie skargi w określonym terminie i po wyczerpaniu przysługujących skarżącemu środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd ustalił, że w przedmiocie zaskarżonej czynności z dnia 15 stycznia 2010 r., skarżąca wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożyła około pół roku licząc od momentu, w którym dowiedziała się o dokonaniu czynności będącej przedmiotem skargi. W sprawie doszło zatem do naruszenia terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., co zostało stwierdzone już wydanym w sprawie II SA/Bd 53/11 postanowieniem o odrzuceniu skargi. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. B. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę kasacyjną zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 52 § 3 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie; • art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przez błędne ustalenie stanu faktycznego; • art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. przez niezastosowanie wobec przyjętego stanu faktycznego sprawy; • art.6 P.p.s.a. przez nieudzielenie wskazówek co do dalszych czynności procesowych; • art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu istotnych informacji; • art. 133 § l P.p.s.a. przez wydanie postanowienia na podstawie akt innej sprawy; • art. 45 ust. 1 Konstytucji R.P. przez pozbawienie skarżącej prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki; • art. 47 w zw. z art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że wielokrotnie wzywała organ do usunięcia naruszenia prawa. Za pierwsze wezwanie można uznać pismo adresowane do Geodety Powiatowego z dnia 1 września 2008 r. Od tego czasu do dziś organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art.2, art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji R. P. oraz art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 112 K.p.a. w postaci wyczerpującej informacji (pouczenia) o czynnościach niezbędnych do załatwienia sprawy, czyli o wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Po uzyskaniu pozytywnych rozstrzygnięć w dniu 29 grudnia 2009 r. w sprawach o sygn. akt II SA/Bd 886/09 i II SA/Bd 655/09, strona w dniu 3 stycznia 2010 r. wezwała starostę do usunięcia naruszenia prawa, następnie takie wezwanie ponowiła 23 lipca 2010 r. Ostatnie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa strona wniosła 1 marca 2011 r. razem z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli zatem, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, zawarto w decyzji organu pierwszej instancji nieprawidłowe pouczenie co do przysługującego od niej środka prawnego, to okoliczność ta nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania, ale może stanowić podstawę do przywrócenia uchybionego terminu. W sytuacji kiedy strona zastosowała się do błędnego pouczenia i złożyła odwołanie w terminie oznaczonym w tym pouczeniu, to należy uznać, iż termin został zachowany, a organ odwoławczy jest zobowiązany rozpatrzyć odwołanie bez potrzeby składania wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasadą udzielania stronom informacji, całkowicie niedopuszczalne jest przerzucanie na stronę negatywnych konsekwencji zastosowania się do pouczenia zawartego w decyzji, co do terminu złożenia środka prawnego. Obywatel, który działa w zaufaniu do organu administracji, sprowadzającym się do uznania, że zamieszczona w decyzji klauzula odwołalności jest prawidłowa, nie może być obciążany dodatkowymi obowiązkami w postaci złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, gdy okaże się, że pouczenie to było błędne. W tych okolicznościach – zdaniem skarżącej – niniejszą sprawę należy przekazać Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi, który to Sąd rozpoznając ponownie przedmiotowy wniosek winien mieś na uwadze, że błędne pouczenie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może rodzić dla strony negatywnych konsekwencji. Tak formalistyczne podejście Sądu nie mieści się w standardach ochrony praw obywatela, które może zagrażać realizacji prawa do sądu. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie skarżąca wskazała, że przepis ten - stanowiący podstawę odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji - dotyczy sytuacji w której po prawidłowo zastosowanych środkach ochrony (spełniających warunek art. 52 § 3 P.p.s.a.) skargę wniesiono z uchybieniem terminu z art. 53 § 2 P.p.s.a. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej, ani Sąd badający dopuszczalność skargi nie wykazał na taką okoliczność. Zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia mogło spowodować inną ocenę okoliczności sprawy, w tym prawa do złożenia skargi. Sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu, jeżeli natomiast w skardze został zawarty wniosek o przywrócenie terminu, odrzucenie skargi może nastąpić dopiero po prawomocnym jego rozstrzygnięciu. Jeżeli zatem Sąd przekonany był o braku skutecznego wezwania Starosty do usunięcia naruszenia prawa to winien zastosować art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., bowiem brak wykorzystania środków ochrony prawnej na drodze administracyjnej stanowi podstawę odrzucenia skargi, którą należy zaliczyć do innych przyczyn, z powodu których wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Mając powyższe uchybienia Sądu na uwadze skarżąca wskazuje również na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, przez co czyni wniesioną skargę nieskuteczną i uniemożliwia rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie, co narusza art. 45 ust 1 Konstytucji R.P. i art. 47 w zw. z art. 41 ust 1 Karty Praw Podstawowych UE. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało oddalić, pomimo że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało oparte na błędnych przesłankach, samo jednak rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W świetle art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Stosownie do art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 52 § 4 P.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Przedmiotem skargi jest czynność materialno-techniczna Starosty Powiatowego w Bydgoszczy z dnia 8 sierpnia 2000 r. w przedmiocie dokonania zmian danych w ewidencji gruntów i budynków. Wobec braku możliwości odwołania się, należało przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa w zakreślonym przez przepis terminie. Wykorzystanie przysługującego środka zaskarżenia z uchybieniem terminu, w myśl art. 52 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., skutkuje odrzuceniem skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotową skargę należało odrzucić z innych przyczyn niż wskazał Sąd pierwszej instancji. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie dopełniła bowiem obowiązku wynikającego z art. 52 § 3 P.p.s.a., tj. nie złożyła skutecznie środka poprzedzającego wniesienie skargi przez uchybienie terminu do jego złożenia. Tym samym - w świetle art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. - nie został spełniony warunek formalny dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tym miejscu należy wskazać, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 P.p.s.a., nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli bowiem organ uzna racje strony, wniesienie skargi do sądu będzie zbędne. (patrz: T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" praca zbiorowa Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 2 z 2008 r. str. 275). Takie samo stanowisko wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 lutego 2010 r. sygn. II FSK 1443/09 (nie publikowane). Ocena, czy warunek ten został spełniony, należy wyłącznie do sądu administracyjnego, a nie organu administracji, który dokonał czynności. Równocześnie zaznaczyć należy, że organ wezwany do usunięcia naruszenia prawa może albo odpowiedzieć na to wezwanie (pozytywnie bądź negatywnie dla strony) albo zachować milczenie. Milczenie organu nie stanowi dla strony przeszkody do wniesienia skargi. Jak wynika bowiem z art. 53 § 2 P.p.s.a. w takiej sytuacji termin do wniesienia skargi wynosi 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.