II SA/Bd 655/09

29 grudnia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie WSA: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2009r. sprawy ze skargi M.B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2009r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi o znaczeniu lokalnym do kategorii dróg gminnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącej M.B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...], którą na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115) uchylona została uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...] w sprawie zaliczenia drogi o znaczeniu lokalnym do kategorii dróg gminnych. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ uznał, że uchylona uchwała została podjęta przedwcześnie i powołał się na stanowisko Wojewody [...], zgodnie z którym Gmina D. winna najpierw uzyskać prawo do dysponowania terenem wszystkich działek gruntu stanowiących drogę K. – Z. W. – T., a dopiero potem Rada Gminy winna podjąć uchwałę o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Sąd przeprowadził dowód z akt administracyjnych sprawy II SA/Bd 886/09, na podstawie których ustalił, że uchwała Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...], o zaliczeniu drogi K. – T. o przebiegu K. – Z. W. – T. i długości 3,40 km do kategorii dróg gminnych została przez skarżącą również zaskarżona do WSA w Bydgoszczy. Powyżej wymieniona droga przebiega m.in. przez działkę nr [...], zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...], położoną w T., gm. D. stanowiącą własność skarżącej na podstawie umowy przeniesienia własności, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...], repertorium nr [...]. W akcie notarialnym przyjęto na podstawie wypisu z rejestru gruntów Starosty B. z dnia [...], że działki o nr [...],[...] i [...] mają ustalony sposób korzystania jako: droga, lasy, grunty zakrzewione i zadrzewione oraz sad. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 2 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Bd 179/09 umorzył postępowanie w związku z wniesioną przez skarżącą skargą. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 września 2009r. sygn. akt I OSK 1275 uwzględnił skargę kasacyjną skarżącej i uchylił postanowienie Sądu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia NSA wyraził pogląd, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza uchylenie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Nadto NSA przywołał stanowisko z orzecznictwa potwierdzające powyższy pogląd, wyrażone w postanowieniach NSA z dnia 13 września 2006r., sygn. akt II OSK 758/06 (niepublikowany) oraz z dnia 27 września 2007r., sygn. akt II OSK 1046/07 (niepublikowany). Sąd drugiej instancji stwierdził również, że uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...], nie można potraktować jako uwzględniającej skargi na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z uwagi na wniosek skarżącej sformułowany w skardze o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...]. Gmina nie posiada bowiem uprawnień do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, ani też stwierdzenia jej niezgodności z prawem. W skardze na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...], skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. Przedmiotowej uchwale zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz naruszenie art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyraziła stanowisko, że Rada Gminy D. nie miała prawa do uchylenia uchwały o zaliczeniu drogi lokalnej do kategorii dróg gminnych. Przywołany w podstawie prawnej art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nie daje uprawnień Radzie do uchylenia uchwały. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, podziela konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, z przyczyn podniesionych w skardze. Oceniając zarzuty skarżącej zawarte w skardze Sąd stwierdza, że wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada wyraziła stanowisko, że akt ten został podjęty przedwcześnie, gdyż gmina nie dysponowała terenem objętym uchwałą o zaliczeniu drogi lokalnej do kategorii dróg gminnych. Zasady i procedurę postępowania w sprawach zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych gminnych reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.). Z treści art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z treści zaś art. 2a dodanego do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. wynika m.in., że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Uwzględniając treść zacytowanych powyżej przepisów należy stwierdzić, że w obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że działka nr [...] w odniesieniu, do której wydana została zaskarżona uchwała rady gminy o zaliczeniu drogi z powyższą nieruchomością do kategorii dróg gminnych nie stanowiła własności gminy. Należy zatem uznać, że okoliczność ta stanowiła przeszkodę do zaliczenia drogi K. – T. o przebiegu K. – Z. W. – T. i długości 3,40 km do kategorii dróg gminnych. Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności należy uznać, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem ponieważ wydana została w następstwie wcześniejszej uchwały z dnia [...] nr [...]. Rada Gminy D. uchylając zaskarżoną uchwałą akt z dnia [...] rażąco naruszyła prawo działając bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Natomiast zgodnie z art. 7 tej ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3). Przepisy ustawy o drogach publicznych na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych dają radzie gminy kompetencje jedynie do podjęcia uchwały w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Rada gminy nie posiada natomiast kompetencji do uchylenia podjętej już uchwały o zaliczeniu drogi. Przepisy ustawy o drogach publicznych, po podjęciu uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych wskazują inne rozwiązania prawne wynikające z art. 10 tej ustawy, umożliwiające pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii. Zgodnie z art. 10 ustawy o drogach publicznych organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii (ust.1 ). Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (ust. 2). Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego (ust. 3). Z uwagi na powyższe rada gminy w rozpoznawanej sprawie podejmując uchwałę o uchyleniu swojej wcześniejszej uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych działała bez podstawy prawnej. Na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, działając w granicach prawa, posiadała jedynie uprawnienie do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii. Prawnie byłoby to jednak niemożliwe z uwagi na stan faktyczny sprawy, gdyż niemożliwe byłoby zaliczenie tej drogi do nowej kategorii z uwagi na brak tytułu prawa własności gminy w stosunku do nieruchomości, na której jest zlokalizowana droga. Podobny pogląd został utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tezie pierwszej wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 267/08 stwierdził, że : "W obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Okoliczność, że część nieruchomości w odniesieniu do której wydana została uchwała rady gminy o zaliczeniu ich do kategorii dróg gminnych nie stanowiła własności gminy stanowi przeszkodę do zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych". Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 175/07 wyrażając opinię w tezie drugiej, że : " Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych powinna być podejmowana wówczas, gdy droga gminna już istnieje, a więc wówczas, gdy nieruchomość, po której droga przebiega jest już własnością gminy"- LEX nr 497636. Wobec powyższego stwierdzenie i nieważności zaskarżonej uchwały jest w pełni zasadne. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały Sąd oparł na przepisie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 200 tej ustawy Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.