III SA/Kr 1061/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 21 czerwca 2012r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów skargę oddala Zaskarżoną przez A. J. decyzją z dnia 21.06.2012 r., znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty G z dnia [...] 2012r., znak [...], orzekającą o aktualizacji danych w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb W, jednostka ewidencyjna B, w zakresie działki nr [...], pozostającej we współwłasności A. J. oraz B. M. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 193, poz. 1287). Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Starosta G z urzędu przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie bieżącej aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki nr [...] obręb W, gmina B. Na podstawie art. 61 k.p.a. zainteresowani zostali zawiadomieni pismem z 14.11.2011 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w ww. sprawie. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Starosty G z [...] 2012r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 36,37, 46 i 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001r., Nr 38, poz. 454), w w której Starosta G zaktualizował dane w operacie ewidencji gruntów dla obrębu W, jednostka ewidencyjna B, w następujący sposób: - zmienił oznaczenie działki nr [...] o pow. 1,05 ha na działkę nr [...], o pow. 0,9360 ha, i działkę nr [...] o pow. 0,1140 ha, gdzie działka nr [...] odpowiada "części działki nr [...]". Organ wyjaśnił, że w związku z tym, że przedmiotowej "części działki" nie został nadany numer, nie było możliwe wprowadzenie ww. operatu do części opisowej ewidencji gruntów. Celem sprostowania zaistniałych błędów uprawniony geodeta opracował stosowną dokumentację geodezyjną, tj. mapę uzupełniającą oraz wykaz zmian do bieżącej aktualizacji ewidencji gruntów, w których określa właściwe oznaczenie i powierzchnię działek. Podstawą zmiany danych ewidencyjnych była mapa uzupełniająca z bieżącej aktualizacji ewidencji gruntów wpisana do zasobu geodezyjnego w dniu 12.01.2012 r. za nr KERG: [...], sporządzona na podstawie operatu wywłaszczeniowego KERG: [...], wpisanego do zasobu geodezyjnego w G w dniu 16.03.1979 i decyzji Naczelnika Gminy B nr [...] z 3.05.1983 r. Od decyzji Starosty G A. J. złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zarzuciła decyzji naruszenie przepisu prawa materialnego, a to § 37 i § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów prawa wskutek uznania, że zachodzą podstawy do zaktualizowania danych w operacie ewidencji gruntów dla obrębu W w zakresie działki nr [...]. Wskazała, że decyzja Naczelnika Gminy B z 03.05.1983r. nr [...] nie została oznaczona w żaden sposób, iż posiada walor ostateczności, gdy tymczasem § 46 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia stanowi, że podstawą wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów mogą być wyłącznie ostateczne decyzje administracyjne. W niniejszej sprawie w ocenie skarżącej Burmistrz nie wykazał, by decyzja Naczelnika Gminy B miała walor ostateczności. Ponadto zarzuciła, że dokumentacja geodezyjna opracowana na potrzeby wprowadzenia zmian w ewidencji została opracowana wadliwie, wskazując na treść § 37 ww. rozporządzenia. Jak zauważyła, zachodziła potrzeba uzyskania danych dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. W niniejszej sprawie, jak podnosiła, geodeta nie dokonał czynności związanych z ustaleniem przebiegu granicy na gruncie, co więcej, nie wykonał z udziałem stron żadnych czynności na gruncie związanych z operatem. Brak jest także istotnych pomiarów kontrolnych. Wskazała też na nieścisłość w dokumentacji polegającą na tym, że w wykazie zmian do bieżącej aktualizacji ewidencji gruntów jako właściciel w "stanie po wywłaszczeniu" figuruje W. J. zam. W, podczas gdy prawidłowe dane to S. J. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wydał po rozpoznaniu odwołania opisaną na wstępie decyzję. Wyjaśnił, że wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany polegającej na rozdzieleniu w działce ewidencyjnej nr [...] połączonych nieruchomości będących własnością różnych podmiotów było uzasadnione koniecznością zachowania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Rozważył przy tym przepisy zawarte w § 37 i § 46 ust. 2 pkt.2 rozporządzenia, które zdaniem skarżącej niewłaściwie zostały zastosowane w zaskarżonej decyzji. Z § 37 wynika, iż w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 (lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym), dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem tych granic na gruncie. Organ podkreślił, że przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, pomimo powołania go przez organ pierwszej instancji. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że przebieg granic działek ewidencyjnych został wykazany na podstawie dokumentacji przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej w celu podziału nieruchomości na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości. W takiej sytuacji nie było potrzeby ustalania granic na gruncie. Z § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wynika, że z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Ponadto w świetle ww. rozporządzenia do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m. in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Natomiast z § 45 wynika, że aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Generalnie, analiza przepisów z zakresu ewidencji gruntów i budynków prowadzi do wniosku, że ewidencja gruntów i budynków odzwierciedla stan aktualny nieruchomości, wynikający z dokumentów dostępnych organowi, w tym ostatecznych decyzji administracyjnych. W rozpatrywanej sprawie ustalono, jak zaznaczył organ odwoławczy, że z działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 1,05 ha operatem wywłaszczeniowym wykonanym na potrzeby wywłaszczenia pod przebudowę drogi B - W – T, wpisanym do państwowego zasobu geodezyjnego w G w dniu 16.03.1979 r. za nr [...] i decyzją wywłaszczeniową Naczelnika Gminy B Nr [...] z 3.05.1983 r. została wywłaszczona powierzchnia 0,1140 ha. Części tej nie oznaczono nowym numerem działki, a w wykazie wywłaszczeniowym i w decyzji Naczelnika Gminy B nazwano tę część gruntu "cz. [...]". Natomiast poza obszarem zawnioskowanym do wywłaszczenia pozostała część działki została oznaczona numerem [...] o pow. 0,9360 ha. Z protokołu granicznego ww. operatu pomiarowego wynika, że w czynnościach ustalenia granic na gruncie brała udział Skarżąca J. A. O wywłaszczeniu części działki nr [...] o pow. 0,1140 ha Naczelnik Gminy B orzekł decyzją wywłaszczeniową Nr [...] z 3.05.1983 r. Z rozdzielnika zamieszczonego na ostatniej stronie ww. decyzji wynika, że decyzja ta została skierowana do wszystkich zainteresowanych. Jak podkreślił organ odwoławczy, wymieniona decyzja Naczelnika Gminy B o wywłaszczeniu nieruchomości posiada klauzulę, że jest ostateczna w rozumieniu art. 269 k.p.a. W związku z powyższymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że Starosta G, będąc w posiadaniu operatu wywłaszczeniowego KERG nr [...], zatwierdzonego decyzją wywłaszczeniową Naczelnika Gminy B Nr [...] z 3.05.1983 r., miał obowiązek dokonania zmian w ewidencji gruntów wynikających z tego opracowania. Jak raz jeszcze organ podkreślił, dokumentacja ta zawierała jednak pewne mankamenty wynikające z przyjętych przez niektóre ówczesne jednostki wykonawstwa geodezyjnego błędnych zasad wykonywania opracowań na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonych pod drogi. W szczególności błędnym było, że częściom działek podlegającym wywłaszczeniu nie nadano nowych oznaczeń numerem działki. Dlatego aktualnie, aby dokonać aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, należało dodatkowo sporządzić wykaz zmian gruntowych przyporządkowując tym częściom działek oznaczenia (nowe numery działek), zgodnie z przepisami zawartymi w § 9 ust. 1 i 5 rozporządzenia. Z przepisów tych wynika, że działkę stanowi ciągły obszar gruntu położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych, oraz że w razie podziału nieruchomości nowo powstałe działki ewidencyjne oznacza się numerami w postaci ułamka q/p, w którym q jest liczba naturalną oznaczająca numer działki ewidencyjnej pierwotnej podlegającej podziałowi, zaś p jest najmniejszą liczba naturalną umożliwiającą wyróżnienie każdej nowej działki. W tym celu na podstawie dokumentacji wywłaszczeniowej geodeta uprawniony J. K. sporządził na zlecenie Starosty G wykaz zmian gruntowych, z którego wynika, że "cz. dz. [...]" o pow. 0,1140 ha odpowiada działce nr [...] o pow. 0,1140 ha, natomiast oznaczenie działki pozostającej poza obszarem wywłaszczenia pozostało bez zmian ([...] o pow. 0,9360 ha). Dokumentacja sporządzona przez geodetę uprawnionego J. K. została włączona do powiatowego zasobu geodezyjnego Starostwa Powiatowego w G w dniu 17.04.2012 r. za nr KERG: [...]. Sporządzony wykaz zmian gruntowych odpowiada przepisom prawa i może służyć za podstawę wprowadzenia zmian gruntowych. Nie budzi bowiem dla organu wątpliwości, że w działce oznaczonej nr [...] połączone były różne nieruchomości (ta stanowiąca współwłasność A. J. oraz ta będąca własnością Skarbu Państwa na mocy decyzji Nr [...] z 3.05.1983 r.). W tym stanie rzeczy, zdaniem organu, wydzielenie działki nr [...] było konieczne i uzasadnione. Podsumowując, organ określił, że przedmiotem zaskarżonej decyzji Starosty G z [...] 2012 r., znak: [...], była aktualizacja danych ewidencyjnych poprzez wprowadzenie do operatu ewidencji gruntów i budynków zmian na podstawie istniejącej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Nie miał tu więc zastosowania § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dotyczący ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Zarzuty skarżącej dotyczące niewłaściwego zastosowania przepisów § 46 ust.2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wadliwego sporządzenia dokumentacji na potrzeby wprowadzenia zmian, a także braku ostateczności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy B, organ uznał zatem za nietrafione. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciła ona decyzji naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest § 37 i 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 29 marca 2001r., polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów prawa wskutek uznania, że zachodzą podstawy do zaktualizowania danych w operacie ewidencji gruntów dla obrębu W działka nr [...]. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Treść skargi pokrywa się w całości z treścią odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, że na kopii decyzji Naczelnika Gminy B z 3 maja 1983 r., nr [...], znajdującej się w aktach sprawy I instancji (s. 25) widnieje klauzula o treści "decyzja niniejsza jest ostateczna w rozumieniu art. 269 k.p.a. B 27.11.2000 r.", podpisana z upoważnienia wójta gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji sąd bada, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz czy została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga A. J. nie podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zgodnie z art. 22 ust. 1 tejże ustawy, ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 ww. ustawy, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Stosownie do § 46 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji mogą podlegać aktualizacji także z urzędu, jeżeli zmiany w ewidencji wynikają m.in. z ostatecznych decyzji administracyjnych. W realiach niniejszej sprawy taką ostateczną decyzją administracyjną, z której wynika zmiana w ewidencji, jest decyzja Naczelnika Gminy B Nr [...] z dnia 3 maja 1983 r., orzekająca o wywłaszczeniu części działki nr [...]. Powierzchnia tej wywłaszczonej części wynosi 0,1140 ha, natomiast pozostała część działki, o pow. 0,9360 ha, nie była przedmiotem wywłaszczenia. Wymieniona decyzja Naczelnika Gminy B o wywłaszczeniu nieruchomości została opatrzona poświadczeniem jej ostateczności w rozumieniu art. 269 k.p.a. Podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1974r., Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). Stosownie do art. 30 ust. 1 tejże ustawy, przejście prawa własności wywłaszczonej nieruchomości (lub jej części) następuje z dniem, w którym decyzja staje się ostateczna. Starosta, będąc w posiadaniu operatu wywłaszczeniowego KERG nr [...], zatwierdzonego decyzją wywłaszczeniową Naczelnika Gminy B Nr [...] z 3.05.1983 r., był zobowiązany do dokonania zmian w ewidencji gruntów. Jak długo bowiem funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja, z której wynika, iż część działki została wywłaszczona, tak długo organy prowadzące ewidencję obowiązane są odnotować w ewidencji informacje wynikające z takiego stanu prawnego. Wypada także zaznaczyć, że nie jest dopuszczalne w postępowaniu ewidencyjnym prowadzenie dowodów przeciwko stanowi prawnemu wynikającemu z ostatecznych decyzji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2005 r., II SA/Kr 2499/03, opubl. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z uwagi na to, że części działki [...] podlegającej wywłaszczeniu nie nadano nowego oznaczenia (nie oznaczono jej numerem), konieczne było sporządzenie wykazu zmian gruntowych, w którym przyporządkowano obu częściom działek (tej części, która została wywłaszczona, oraz tej części, której nie dotyczyło wywłaszczenie) nowe oznaczenia (nowe numery działek). Należy podkreślić, że oznaczenie obu tych części działki nr [...] jako nowych działek było konieczne w świetle § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, działkę stanowi ciągły obszar gruntu położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, jednorodność gruntu oznacza, że obszar stanowi przedmiot prawa własności tej samej osoby lub współwłasności tych samych osób (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 listopada 2010 r., III SA/Kr 509/09, opubl. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie dotychczasowa działka nr [...] nie spełniała wymogu jednorodności prawnej. Jak zaś wskazuje się w orzecznictwie, utrata przez działkę ewidencyjną jej jednorodności prawnej, a zatem przynależności do tego samego właściciela, musi prowadzić do aktualizacji ewidencji przez wydzielenie z niej działek ewidencyjnych, odpowiadających nowemu stanowi prawnemu z punktu widzenia kryterium jednorodności prawnej (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 listopada 2005 r., II SA/Kr 2499/03, opubl. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Dwie różne nieruchomości, jakimi były dwie części dotychczasowej działki nr [...] (ta podlegająca wywłaszczeniu oraz ta, której nie wywłaszczono) nie mogły zatem stanowić jednej działki. Dlatego też sporządzono wykaz zmian gruntowych, z którego wynika, że wymienionej w treści decyzji wywłaszczeniowej "cz. dz. [...]" o pow. 0,1140 ha odpowiada działka nr [...] o pow. 0,1140 ha, natomiast działce pozostającej poza obszarem wywłaszczenia (o pow. 0,9360 ha) nadano numer [...]. Oznaczenie takie zgodne jest z § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia, stanowiącym, że w razie podziału nieruchomości nowo powstałe działki ewidencyjne oznacza się numerami w postaci ułamka q/p, w którym q jest liczba naturalną oznaczająca numer działki ewidencyjnej pierwotnej podlegającej podziałowi, zaś p jest najmniejszą liczba naturalną umożliwiającą wyróżnienie każdej nowej działki. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, jakoby organy administracyjne dopuściły się naruszenia § 37 rozporządzenia z 29 marca 2001r. poprzez oparcie się na niepełnej dokumentacji, nieuwzględniającej czynności związanych z ustaleniem przebiegu granic na gruncie, zauważyć należy, że przepis ten w ogóle nie miał zastosowania w niniejszej sprawie (pomimo błędnego powołania go jako jednej z podstaw prawnych decyzji organu I instancji). Podzielić należy stanowisko organu II instancji, że przebieg granic działek ewidencyjnych został wykazany na podstawie dokumentacji przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej w celu podziału nieruchomości na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości. W takiej sytuacji nie było potrzeby ustalania granic na gruncie. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę A. J., orzekając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.