II GSK 1582/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2170/12 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od E. K. na rzecz Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2170/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. K. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej jako Krajowa Komisja Kwalifikacyjna) z dnia [...] września 2012 r., nr [...] o odmowie nadania uprawnień budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji, orzekł o niewykonywaniu uchylonych decyzji oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) utrzymała w mocy decyzję Z. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Sz. z dnia [...] maja 2012 r. o odmowie nadania E. K. uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez przeprowadzania egzaminu. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że książka praktyki zawodowej strony była niezgodna z treścią § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 96, poz. 817), dalej: rozporządzenie MI z dnia 18 maja 2005 r., przez co praktyka została udokumentowana w sposób naruszający wskazane przepisy, a to z kolei skutkowało odmową nadania uprawnień budowlanych bez przeprowadzania egzaminu. Organ II instancji stwierdził, że skoro strona uzyskała wymagane wykształcenie przed dniem 1 stycznia 2006 r. i przed tą datą rozpoczęła praktykę zawodową, to na mocy art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), dalej: ustawa zmieniająca p.b. do wniosku miały zastosowanie przepisy dotychczasowe, a więc rozporządzenie MI z dnia 18 maja 2005 r., obowiązujące od 3 lipca 2005 r. Zatem książka praktyki zawodowej strony powinna odpowiadać przepisom tego rozporządzenia co najmniej od 3 lipca 2005 r., a dla oceny wniosku strony nie miała znaczenia data opieczętowania tej książki. W skardze do sądu administracyjnego E. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił m.in. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 8 ust. 6 pkt 2 w zw. z § 5 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia MI z dnia 18 maja 2005 r. W odpowiedzi Krajowa Komisja Kwalifikacyjna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w tej sprawie. Wyrokiem z dnia 3 września 2012 r. WSA w W. skargę uwzględnił. Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 19 stycznia 2012 r. skarżący wystąpił o nadanie uprawnień budowlanych do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Uprzednio uzyskał tytuł magistra inżyniera i złożył książkę praktyki zawodowej, zarejestrowaną w dniu 22 kwietnia 2003 r. w Z. Izbie Inżynierów Budownictwa. Zdaniem organów obu instancji do wniosku skarżącego należało zastosować rozporządzenie MI z dnia 18 maja 2005 r., obowiązujące przed wejściem w życie ustawy zmieniającej p.b., która zmieniła art. 16 ustawy zawierający delegację do wydania rozporządzenia. Organy przyjęły, że w myśl przepisów tego rozporządzenia skarżący nie spełnił wymagania właściwego udokumentowania przebiegu praktyki zawodowej na budowie i przy sporządzaniu projektów. Stosownie do art. 5 ustawy zmieniającej p.b. w stosunku do osób, które ubiegają się o uprawnienia budowlane, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały wykształcenie wymagane na podstawie przepisów dotychczasowych, stosuje się przepisy dotychczasowe, a art. 7 ustawy stanowi, że do spraw wszczętych a niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec tego zastosowanie miało rozporządzenie MI z dnia 18 maja 2005 r., ponieważ strona wszczęła postępowanie administracyjne składając wniosek o nadanie uprawnień, a nie rozpoczynając praktykę zawodową. Tego poglądu Sąd I nie podzielił i podkreślił, że zgodnie z treścią art. 5 ustawy zmieniającej p.b., w sytuacji, w której strona uzyskała wykształcenie wymagane dotychczasowymi przepisami prawa, jak również stosowną praktykę, zastosowanie mają dotychczasowe przepisy prawa. Poprzednie, mniej restrykcyjne przepisy rozporządzeń, powinny być miarodajne dla oceny spełniania wymagań formalnych przez skarżącego, bo skarżący rozpoczął prowadzenie książki praktyki zawodowej w dniu 22 kwietnia 2003 r., a pierwszy wpis w tej książce datowany jest na dzień 2 stycznia 2004 r. Sąd I instancji stwierdził, że pojęcie "przepisy dotychczasowe" zawarte w art. 5 ustawy zmieniającej p.b. nie może być jednoznacznie i każdorazowo utożsamiane z rozporządzeniem MI z dnia 18 maja 2005 r. Pod tym pojęciem kryje się określony stan prawny, w sposób obiektywny regulujący przedmiotową materię. Odmienne rozumienie omawianego pojęcia prowadziłoby do absurdalnego wniosku, zgodnie z którym – bez względu na to, kiedy i pod rządami którego z rozporządzeń odbyta została praktyka zawodowa, to i tak po wejściu w życie ustawy zmieniającej do jej oceny miałoby zastosowanie wyłącznie rozporządzenie MI z dnia 18 maja 2005 r. jako dosłownie rozumiane przepisy dotychczasowe. Taka sytuacja nie była intencją ustawodawcy. Z uwagi na zasadę lex retro non agit do oceny książki praktyki zawodowej skarżącego powinny mieć zastosowanie przepisy prawa obowiązujące w dacie jej zarejestrowania. Zdaniem Sądu I instancji w myśl art. 5 ustawy zmieniającej p.b. skoro strona uzyskała wykształcenie wymagane na podstawie przepisów dotychczasowych oraz rozpoczęła praktykę zawodową, to zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Przy rozpoznawaniu sprawy organ naruszył ten przepis przez błędną interpretację pojęcia "przepisy dotychczasowe" w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Z wymienionych powodów WSA w W. uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. i uchylił decyzje organów obu instancji wydane w tej sprawie, a formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd polecił organom zastosować się do wyroku i załatwić sprawę w oparciu o właściwe przepisy prawa. II Skargę kasacyjną złożyła Krajowa Komisja Kwalifikacyjna. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną organ na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego przez wadliwą wykładnię art. 5 ustawy zmieniającej p.b. w zw. z art. 6 i 7 tej ustawy poprzez przyjęcie, że przepisami dotychczasowymi w rozumieniu art. 5 nie są przepisy rozporządzenia MI z dnia 18 maja 2005 r., lecz bliżej nieokreślony przez Sąd I instancji "stan prawny, w sposób obiektywny regulujący przedmiotową materię"; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na: - sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z powołaną podstawą prawną wyroku i niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności niewskazaniu przepisu postępowania, który został naruszony oraz niewyjaśnieniu na czym polegało naruszenie przepisów postępowania, a także braku uzasadnienia prawnego stanowiska Sądu I instancji co do powinności stosowania przez organ w oparciu o przepis art. 5 ustawy zmieniającej p.b. przepisów wykonawczych obowiązujących w dacie zarejestrowania książki praktyki zawodowej, mimo ich nieobowiązywania na dzień wydania decyzji i braku w tym względzie przepisów przejściowych lub merytorycznych, które statuowałyby taką powinność; - ustaleniu, że postępowanie administracyjne o nadanie uprawnień budowlanych jest wszczynane nie z datą złożenia wniosku o jego wszczęcie, a z datą rozpoczęcia praktyki zawodowej i z zastosowaniem przepisów obowiązujących w tej dacie bez względu na to, czy obowiązują w dacie orzekania; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej p.b. polegające na bezpodstawnym: - uznaniu, że art. 5 wskazanej ustawy stanowi przepis prawa procesowego, a nie materialnego; - uwzględnieniu skargi, mimo braku jakiegokolwiek naruszenia wskazanego przepisu. Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd niewłaściwe zinterpretował pojęcie "przepisy dotychczasowe" użyte w art. 5 ustawy zmieniającej p.b. Przepisami dotychczasowymi są te, które obowiązywały na dzień przed wejściem w życie noweli, a wówczas obowiązywało rozporządzenie MI z dnia 18 maja 2005 r. i to ono znajdowało zastosowanie w sprawie. Prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że wydając zaskarżone decyzje organy nie naruszyły tej normy. Przeciwne uznanie Sądu I instancji stanowi bezpośrednią przyczynę wadliwości wyroku i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie uzasadnienie wyroku narusza wymagania konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jako podstawę prawną wyroku Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który sąd stosuje w przypadku naruszenia przepisów postępowania, mimo że uzasadnienie wyroku jest poświęcone wykładni art. 5 ustawy zmieniającej p.b., a jest to przepis prawa materialnego. Tym samym zachodzi daleko idąca niespójność między uzasadnieniem wyroku a jego podstawą prawną, gdyż de facto Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponadto skoro Sąd I instancji uznał, że do wniosku E. K. należało stosować przepisy obowiązujące w dniu zarejestrowania książki praktyki zawodowej, to rozstrzygnięcia w tym zakresie w ogóle nie uzasadnił. Jeżeli Sąd z przepisów dotychczasowych wywiódł zasadę stosowania przepisów obowiązujących w dacie rejestracji, to powinien wskazać konkretny – dotychczasowy – przepis prawa będący podstawą przyjęcia takiego stanowiska. Co więcej, pogląd Sądu, że postępowanie o nadanie uprawnień budowlanych jest wszczynane nie z datą złożenia wniosku, tylko z datą rozpoczęcia praktyki zawodowej jest sprzeczny z utrwaloną judykaturą oraz bezpodstawny. E. K. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 19 listopada 2014 r. pełnomocnik E. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutów procesowych, mając na uwadze to, że ocena sposobu kontroli dokonanej przez Sąd I instancji w zakresie stosowanych przez organy przepisów materialnych jest możliwa tylko wtedy, gdy Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania. Skarga kasacyjna Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej ma usprawiedliwione podstawy prawne. Trafnie podnosi, że wyrok nią objęty narusza treść art. 141 § 4 p.p.s.a., w ten sposób, że jego uzasadnienie pozostaje w sprzeczności z powołaną przez Sąd I instancji podstawą prawną rozstrzygnięcia. Niewątpliwie WSA w W. w uzasadnieniu wyroku wskazuje na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i stwierdza, że na tej podstawie uwzględnił skargę E. K. Jednak analiza treści uzasadnienia nie daje podstaw do takiego wniosku. Zatem trafnie podnosi skarga kasacyjna, że w tym zakresie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku nie wyjaśnia podstawy prawnej orzekania. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że argumentacja Sądu I instancji odnosi się do kwestii materialnoprawnej, czyli ustalenia sposobu rozumienia zwrotu "przepisy dotychczasowe" na użytek postępowania prowadzonego w sprawie z wniosku E. K. W takich okolicznościach ten problem nie jest wadą postępowania, która uzasadniałaby orzekanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skoro jednak Sąd I instancji powołał tę podstawę to powinien wskazać w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające powinno być prowadzone i w tym kontekście uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Skoro jednak WSA w W. nie formułuje swojego stanowiska w ten sposób, a z treści uzasadnienia wynika, że argumentuje na rzecz uchylenia decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej ze względu na wadliwą wykładnię przepisów uprawniających do uzyskania uprawnień budowlanych, to wskazanie jako podstawy orzekania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest wadą uzasadnienia, gdyż w tym zakresie nie zawiera ono w ogóle wyjaśnienia prawnych przyczyn rozstrzygnięcia. W ocenie NSA trafny jest także drugi zarzut naruszenia przez WSA w W. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Bezsprzecznie należy podzielić stanowisko skargi kasacyjnej, zgodnie z którym kontrolowany wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej p.b., gdyż powołany przepis art. 5 ustawy, wskazujący na przepisy właściwe dla rozstrzygnięcia w sprawie uprawnień budowlanych nie jest przepisem, którego wadliwe zastosowanie mogłoby zostać skontrolowane na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zatem jeżeli Sąd I instancji do oceny poprawności stosowania tego przepisu odwołał się do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., to tym samym naruszył treść tej normy prawnej, a to daje podstawę do uznania trafności tak postawionego zarzutu kasacyjnego. Zdaniem NSA trafny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego. Skarga kasacyjna w tym zakresie wskazuje na wadliwie dokonaną kontrolę przyjętego przez organy sposobu wykładni art. 5 ustawy zmieniającej p.b. Słusznie twierdzi strona wnosząca skargę kasacyjną, że przepisem dotychczasowym w rozumieniu art. 5 ustawy zmieniającej p.b. są przepisy rozporządzenia MI z dnia 18 maja 2005 r. i na gruncie tych regulacji należało rozstrzygnąć o uprawnieniach budowlanych E. K., a więc w sposób w jaki uczyniły to orany obu instancji. Przyjęcie odmiennego poglądu, który w ocenie Sądu I instancji musiał prowadzić do uwzględnienia skargi, nie znajduje uzasadnienia w ramach wykładni tego przepisu. Poza sporem pozostaje, że przepisami dotychczasowymi w rozumieniu art. 5 ustawy zmieniającej p.b., a odnoszącymi się do uprawnień budowlanych, są przepis tego rozporządzenia wydanego na podstawie art. 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które obowiązywało w chwili wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania takich uprawnień, uwzględniającego treść art. 5 ustawy zmieniającej p.b. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący E. K. wystąpił do Z. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w Sz. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie nadania uprawnień budowlanych w dniu 19 stycznia 2012 r., zatem w jego przypadku organy były zobowiązane stosować przepisy rozporządzenia MI z dnia 18 maja 2005 r., gdyż przepisy tego aktu były dotychczasowymi w rozumieniu art. 5 ustawy zmieniającej p.b. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, zatem NSA przyjmuje i podziela argumentację na rzecz takiego sposobu wykładni wskazanego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r. o sygn. akt II GSK 1280/11, dostępny w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.