II SA/Gl 17/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie uprawnienia do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), orzekł o skierowaniu obecnie skarżącego B. G. na badania lekarskie, w terminie 30 dni od dnia ostateczności decyzji. Następnie na wniosek strony organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...]r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją. Po ponownym rozpoznaniu sprawy wznowieniowej, decyzją z dnia [...]r. organ pierwszej instancji uchylił swoją ostateczną decyzję i skierował skarżącego na badania lekarskie w terminie 30 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący. Jednakże jeszcze przed jego rozpoznaniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając z urzędu, decyzją z dnia [...]r., Nr [...], stwierdziło nieważność decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na rażące naruszenie art. 151 § 2 k.p.a., albowiem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w sytuacji gdy w postępowaniu wznowieniowym zapadła decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ pierwszej instancji nie miał podstaw do jej uchylenia. W takiej sytuacji organ winien był stwierdzić, że decyzja dotychczasowa wydana została z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę w postępowaniu wznowieniowym, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]r. orzekł o stwierdzeniu wydania swojej ostatecznej decyzji z dnia [...]r. z naruszeniem prawa i o nie uchyleniu decyzji dotychczasowej, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący domagał się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i umorzenie postępowania w przedmiocie skierowania go na badania lekarskie. Zdaniem odwołującego się, decyzja organu I instancji zapadła z rażącym naruszeniem art. 146 § 2 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, a także art. 107 § 1, art. 77 § 1, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. We wznowionym postępowaniu nie ustalono bowiem, że przysługują mu uprawnienia do kierowania pojazdami jakiejkolwiek kategorii. Zdaniem strony, nawet wobec przyjęcia, że zachodziłyby podstawy do nakazania poddania się badaniom lekarskim, nowa decyzja nie odpowiadałaby też w swej istocie decyzji dotychczasowej, przede wszystkim w zakresie terminu poddania się tym badaniom, bowiem ten określony w pierwotnej decyzji dawno już upłynął, zaś nowy termin rozpocząłby bieg dopiero od ostateczności kolejnej decyzji. Nadto, nie wyjaśniono, czy obecnie zachodzą podstawy do skierowania na badania lekarskie, gdyż organ pierwszej instancji ograniczył się do pisma i opinii biegłego sprzed ponad 3 lat. Wśród wielu wniosków zawartych w tym odwołaniu, skarżący domagał się również stwierdzenia nieważności wspomnianej wyżej decyzji organu odwoławczego z dnia [...]r. stwierdzającej nieważność decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. orzekło o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Co prawda Kolegium nie podzieliło zarzutu strony, że z uwagi na ustalony w decyzji dotychczasowej termin poddania się badaniu lekarskiemu, brak podstaw do zastosowania art. 151 § 2 k.p.a., to jednak dopatrzyło się nienależytego wyjaśnienia sprawy w zakresie zastosowania nakazu z art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym. Nie ustalono bowiem, czy aktualnie można mówić o zastrzeżeniach w stanie zdrowia, które mogą powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. Wniesiona przez skarżącego skarga na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1163/10. Z kolei skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1396/11. W obu tych wyrokach orzekające Sądy wyraziły pogląd, wedle którego brak jest podstawy prawnej do określenia w decyzji o skierowaniu na badania terminu do wykonania nałożonego obowiązku, jak to nastąpiło w decyzji dotychczasowej z dnia [...]r. W tym zakresie decyzja ta zapadła bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wadliwość ta ma charakter materialnoprawny i winna być usunięta poprzez uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie we wznowionym postępowaniu nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego decyzja o skierowaniu na badania lekarskie nie może w ogóle zawierać rozstrzygnięcia w kwestii terminu wykonania obowiązku. Niezależnie od toczącego się postępowania zakończonego wskazanymi wyrokami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]r., wszczęło na wniosek skarżącego zawarty w opisanym wyżej odwołaniu, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...]r. W postępowaniu nieważnościowym organ odwoławczy decyzją z dnia [...]r. odmówił stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...]r. Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ odwoławczy zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]r. W motywach obu tych rozstrzygnięć organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko co do braku podstaw do wydania w postępowaniu wznowieniowym decyzji orzekającej o uchyleniu decyzji dotychczasowej z uwagi na treść art. 151 § 2 k.p.a. Tym samym nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności swoje decyzji z dnia [...]r. z przyczyn wskazywanych przez skarżącego. Organ wskazał też, że nie dopatrzył się innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego, która to skarga jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, skarżący zarzucił naruszenie art. 122 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b i ust. 2 Prawa o ruchu drogowym w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 2, poz. 15) przez uznanie, że termin do poddania się badaniom ma charakter instrukcyjny a nie materialnoprawny oraz, że uchybienie terminowi instrukcyjnemu może prowadzić do zastosowania jakiejkolwiek sankcji. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. przez uznanie, że termin do poddania się badaniom nie należy do istoty sprawy oraz, że termin określony w pierwotnej decyzji, pomimo nieuchylenia w postępowaniu wznowionym pierwotnej decyzji, zaczyna biec dopiero od daty, kiedy decyzja wydana na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. stanie się ostateczna. Kolejnym zarzutem skarżącego jest rażące naruszenie art. 147 w zw. z art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności w zakresie szerszym, aniżeli zostało to określone tak we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i w postanowieniu o wszczęciu postępowania w sprawie tego wniosku. Zarzucono ponadto rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób ogólnikowy, nieodnoszący się do wszystkich podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów. Wskazując na powyższe skarżący wniósł (1) o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. w zakresie, w jakim odmawia stwierdzenia nieważności w zakresie szerszym, aniżeli było to przedmiotem postępowania, (2) o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w pozostałym zakresie i przekazanie sprawy organowi w celu ponownego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności oraz (3) o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu przedstawione zostały argumenty na poparcie podniesionych zarzutów i złożonych wniosków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów sformułowanych w skardze. W piśmie procesowym z dnia [...]r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, skarżący podtrzymał w całości swoje stanowisko i dodatkowo ustosunkował się do twierdzeń organu zawartych w tej odpowiedzi. Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 47/12, tut. Sąd zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygnaturze II SA/Gl 1163/10. Z kolei postanowieniem z dnia 7 stycznia 2013 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie z uwagi na zakończenie tamtego postępowania wyrokiem NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1396/11. Na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. skarżący podtrzymał skargę i wniósł o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z odmiennych przyczyn aniżeli te, które zostały w niej wskazane. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja, bez względu na jej merytoryczną ocenę, utrzymuje w mocy decyzję wydaną z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co skutkować musiało uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały w postępowaniu nieważnościowym, którego przedmiotem była ocena decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. W wydaniu tej ostatnio wymienionej decyzji w składzie Kolegium brali udział m.in. G.L. i M. M. Te same osoby brały też udział w wydaniu decyzji z dnia [...] r. (poprzedzającej zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję), mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. W ocenie Sądu, po myśli art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., osoby te podlegały wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, w której wydaniu brały udział. Przypomnieć w tym miejscu wypadnie, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek przepis ten w powołanym brzmieniu obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r., to jego prokonstytucyjna wykładnia w odniesieniu do brzmienia obowiązującego przed tym dniem (a więc w dacie wydawania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji), prowadzi do takich samych wniosków. Wobec powyższych okoliczności wskazać przyjdzie, że o zdolności organu do prowadzenia postępowania administracyjnego przesądza - obok właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej tego organu - instytucja wyłączenia. Wyznacza ona kompetencję szczególną organu, a u jej podstaw leży fundamentalna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej (por. Z. Janowicz w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 103). Instytucja wyłączenia pracownika na gruncie k.p.a. jest instytucją proceduralną, która służy realizacji uprawnienia strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03, Dz.U. z 2005 r., Nr 41 poz. 400). Ratio legis przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym) czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (W. Chróścielewski: glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137). W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (Dz.U. z 2008 r. Nr 229, poz. 1539), Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu "od udziału w postępowaniu". Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu - również do załatwienia sprawy w formie decyzji. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji. Ponadto w wyroku tym Trybunał wskazał, że nie można akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Na doniosłość instytucji wyłączenia w odniesieniu do sędziów sądów administracyjnych zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt SK 6/07 (Dz.U. z 2008 r., Nr 190, poz. 1171). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał przywołując dotychczasowe swoje orzecznictwo i orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazał, iż istotą tzw. bezstronności obiektywnej, jest "nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie sędziego odpowiadało takim standardom. Reguły wyłączenia sędziego służą bowiem budowie społecznego zaufania do wymiaru sprawiedliwości (...) przez usuwanie choćby pozorów braku bezstronności". Ponadto Trybunał wskazał, że zarówno kontrola decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym ma swoje źródło w tym samym stanie faktycznym. Nie tylko więc wymagają one oceny tych samych okoliczności i dowodów, ale niekiedy nawet ustosunkowania się przez skład orzekający do tych samych zarzutów (choć stawianych z myślą o osiągnięciu nieco innych celów). Podkreślenia wymaga, iż analogiczne sytuacje, opisane przez Trybunał, będą miały miejsce we wszystkich nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, w tym w sprawach dotyczących postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1222/11, wyraził pogląd, iż wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana w zgodzie z art. 7 i 8 k.p.a. wymaga, aby pod pojęciem "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuacje, w której członek organu kolegialnego kontroluje w trybie wznowienia postępowania czy też stwierdzenia nieważności decyzji prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji. Sąd zwrócił w tym wyroku uwagę, iż co prawda kontrola decyzji w trybach nadzwyczajnych ograniczona jest do określonych przesłanek, to jednak zasada praworządności wymaga aby tej oceny dokonał bezstronny organ. Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni akceptuje. Mając na uwadze powyższe, kontrolowane decyzje podlegały uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w kwocie 200,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie 240,00 zł, wynikającej z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Uchylenie kontrolowanych decyzji ze wskazanych przyczyn zwalnia Sąd od merytorycznej ich kontroli. Zwrócić jednak przyjdzie uwagę na ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1163/10 oraz w wyroku NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1396/11, która to ocena wiąże zarówno Sąd, jak i organy orzekające na zasadzie art. 153 p.p.s.a., albowiem dotyczy tej samej sprawy, w której wydana została decyzja organu odwoławczego z dnia 18 listopada 2009 r. W ponownym postępowaniu organ przeprowadzi postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności swojej decyzji z dnia 18 listopada 2009 r. z wyłączeniem osób, które brały udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem tego postępowania. Wskazać jeszcze przyjdzie, że treść powołanych w uzasadnieniu orzeczeń sądów administracyjnych dostępna jest w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl