I OSK 1049/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 857/12 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. o sygn. akt II SA/Bk 857/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. C. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Naczelnika Miasta i Gminy w W., wywłaszczono za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa pod budowę Przychodni Rejonowej w W. nieruchomość oznaczoną jako działki nr 2662/1 i 2662/2. Wnioskiem z dnia 7 marca 2006 r. M. C. i R. C. wystąpili do Starosty Białostockiego o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Starosta Białostocki odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr 4005/1 o pow. 0,0960 ha, położonej w W. przy ul. [...]. Na skutek odwołania wniesionego przez M. C., decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Wojewoda Podlaski uchylił w całości decyzję Starosty Białostockiego. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Starosta Białostocki ponownie odmówił zwrotu M. C. i R. C. części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka 4005/1 o pow. 0,0960 ha, położonej w W. przy ul. [...]. Na skutek odwołania wniesionego przez M. C. i R. C., decyzją z dnia 14 listopada 2007 r. nr [...] Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 19 maja 2008 r. o sygn. akt II SA/Bk 43/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. C. od powyższej decyzji, jednakże wyrokiem z dnia 30 lipca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1088/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił przedmiotowy wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r. o sygn. akt II SA/Bk 616/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Białostockiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Starosta Białostocki odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu organ podał, że będąc związanym wytycznymi wskazanymi przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 616/09 w zakresie obowiązku zebrania materiału dowodowego i dokonania jego oceny w celu bezspornego ustalenia, czy działka nr 4005/1 stała się zbędna na cel wywłaszczenia, zebrał wszelki dostępny materiał dowodowy, w tym przesłuchał jeszcze kilku nowych świadków. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że nie da się odtworzyć precyzyjnego i chronologicznego rysu prowadzenia kolejnych etapów prac w ciągu pieszo – jezdnym. Zdaniem organu, stwierdzić należy, że od momentu rozpoczęcia budowy Przychodni przedmiotowa nieruchomość była używana jako dojście do jej bocznego wejścia. Niezależnie od zmieniającej się na przestrzeni lat nawierzchni, na nieruchomości parkowały samochody osób korzystających z Przychodni, a także przejeżdżały tamtędy karetki pogotowia. W okresie od początku lat 80-tych do ich połowy, na przedmiotowej nieruchomości ułożony był chodnik z małych płytek chodnikowych, który umożliwiał dojście do bocznego wejścia Przychodni. W okresie późniejszym na tym terenie położono duże płyty betonowe, służące do poruszania się pieszych i przejazdu pojazdów. W ocenie organu, z decyzji wywłaszczeniowej wynika, że na przedmiotowej nieruchomości z założenia miał się znajdować budynek Przychodni oraz dojścia do niego, miejsca do parkowania samochodów, przejazd dla karetek pogotowia. Miała ona stanowić swego rodzaju zaplecze i przestrzeń komunikacyjną wokół Przychodni i od samego początku jej istnienia cele te były realizowane. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. C., który zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zaś w uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia spornych kwestii, a zebrany w sprawie materiał dowodowy i jego analiza pozwoliły na wydanie prawidłowego w niej rozstrzygnięcia. Organ powołał się na przepisy art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 216 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnił, że decyzja wywłaszczeniowa Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] listopada 1978 r. nr [...] stała się prawomocna w dniu 9 stycznia 1979 r., w związku z czym należało badać okres – odpowiednio – 7-letni oraz okres 10-letni od daty uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie organu, sporna kwestia dotyczy ustalenia, czy na części lub całości działki oznaczonej obecnie nr 4005/1 o pow. 0,0960 ha został zrealizowany cel wywłaszczenia, czy rozpoczęcie i zakończenie inwestycji nastąpiło w terminie wskazanym w art. 137 ww. ustawy, oraz czy część tej nieruchomości stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem organu, rozpoczęcie i zakończenie inwestycji nastąpiło w terminach wynikających z art. 136 i art. 137 ww. ustawy. Został też zrealizowany cel wywłaszczenia, którym było wybudowanie Przychodni Rejonowej wraz z infrastrukturą techniczną w postaci terenów zielonych i ciągu pieszego. Na przedmiotowym terenie nie planowano budowy dojazdów i dróg, więc możliwość przejazdu pomiędzy ulicami [...] i [...] nie miała znaczenia w zakresie realizacji celu wywłaszczeniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję M. C. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 i art. 137 ust. 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że realizację celu wywłaszczenia należy oceniać w kontekście całej inwestycji w sytuacji, gdy duża część działki nie dotyczy i nie wiąże się z samą inwestycją, bowiem budynek Przychodni obejmuje jedynie część działki, zaś pozostała część zajętej nieruchomości nie ma żadnego związku z realizacją celu inwestycyjnego, jaki stanowił podstawę wywłaszczenia. W związku z powyższym, zgodnie z art. 137 ust. 2 wskazanej ustawy, należało niewykorzystaną powierzchnię zwrócić skarżącemu. Nadto, na części wywłaszczonej nieruchomości zlokalizowany był ciąg pieszo – jezdny (wykonany znacznie później), który nie stanowił jedynego dojazdu i dojścia do realizowanego obiektu, co – w ocenie strony – świadczy, iż nie była ona niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Obecnie działka nr 4005/1 jest (jedynie w części) użytkowana jako droga wewnętrzna – przejazd pomiędzy ulicami [...] a [...]. Natomiast z ustaleń postępowania dowodowego nie wynika, aby na części nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji został zrealizowany cel wywłaszczenia w całości przed upływem 10 lat. Ponadto, skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które – w jego ocenie – miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez uznanie, że stan faktyczny został wyjaśniony poprzez syntezę zeznań świadków i znalezienie okoliczności wspólnych, które organ wadliwie zinterpretował, uznając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 1989 r., pomimo że S. S. oraz S. S. zeznali, iż płyty drogowe zostały położone po 1992 r. po budowie kolektora, co potwierdził także J. G. Organ również błędnie przyjął, że kluczowym dowodem w sprawie jest Plan Ogólny Realizacyjny Zagospodarowania Działki Przychodni Rejonowej w W., z którego wynika, że na działce oznaczonej obecnie jako działka nr 4005/1 zaprojektowano zieleń, dojścia piesze i trawniki w miejscach odpowiednio zlokalizowanych na planie w sytuacji, gdy żadne dokumenty nie potwierdzają, kiedy i czy plan ten został zrealizowany. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że najistotniejsze w niniejszej sprawie jest to, że budynek Przychodni obejmuje jedynie część działki, zaś pozostała część mogłaby być zwrócona wnioskodawcy z uwagi na brak związku z realizacją celu. Dlatego też, zdaniem skarżącego, możliwym jest wydzielenie tej części działki, która nie jest związana z celem inwestycyjnym, jaki stanowił podstawę do wywłaszczenia nieruchomości. W ocenie skarżącego, aktualnie istniejąca droga nie może przesądzać o wykonaniu celu wywłaszczenia. Od budynku Przychodni do chodnika z małych płytek jest kilka metrów, natomiast od tegoż chodnika do granic działki jest także kilka metrów, które winny być zwrócone. Skarżący podniósł także, że organy nieprawidłowo oceniły zeznania niektórych świadków, w tym S. S., W. J. i J. M. W ocenie skarżącego, świadkowie ci zaprzeczyli, jakoby na przedmiotowej działce był ciąg pieszy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie już wcześniej wyrokiem z dnia 19 maja 2008 r. o sygn. akt II SA/Bk 43/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. C. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2007 r., jednakże wyrokiem z dnia 30 lipca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1088/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ten wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Na skutek wyroku NSA (a następnie uchylenia przez WSA w Białymstoku decyzji Wojewody Podlaskiego) sprawa wróciła ponownie do organu. Toteż WSA w Białymstoku zaznaczył, że istnieje prawny obowiązek dokonania oceny legalności nowej decyzji Wojewody Podlaskiego zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wszak ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zatem – w opinii Sądu – ocena prawna i wskazania wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 listopada 2009 r. o sygn. akt II SA/Bk 616/09, uchylającego decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 14 listopada 2007 r. nr WG.IV.BK.77240/23/06 i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Białostockiego z dnia 17 października 2007 r. nr GKN.II.72210-9/06 wiązały zarówno organy, jak i sam Sąd. WSA w Białymstoku stwierdził, że ze wskazań tych wynikało, iż rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji, kierując się regułami postępowania określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, obowiązane były zebrać materiał dowodowy i dokonać jego oceny w celu bezspornego ustalenia, czy działka nr 4005/1 stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, z zachowaniem reguł określonych ww. przepisach, organy powinny dokonać prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod mający w sprawie zastosowanie przepis prawa materialnego. Oceniając w tym kontekście wydane w sprawie decyzje, Sąd uznał, że nie naruszają one prawa. Sąd zaznaczył, że organy administracji publicznej odmówiły zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka nr 4005/1 o pow. 0,0960 ha, położonej przy ul. [...] w W., uznając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zarówno zaskarżona decyzja Wojewody Podlaskiego, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty Białostockiego zostały wydane na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z regulacją wprowadzoną w art. 216 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j.: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Za zbędną uważa się nieruchomość wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany – art. 137 ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy zastosowały się do wytycznych wyrażonych w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 27 listopada 2009 r., a ponadto w obu decyzjach prawidłowo powołano brzmienie wskazanych powyżej przepisów oraz dokonano ustaleń objętych podstawą faktyczną rozstrzygnięcia na bazie tego samego materiału dowodowego. Ustalenia Starosty Białostockiego i Wojewody Podlaskiego, a także ich wnioski co do spełnienia przesłanek zwrotu nieruchomości są zbieżne w zakresie objętym hipotezą art. 136 ust. 3 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 216 ust. 1 tej ustawy. Sąd zgodził się z Wojewodą Podlaskim, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uznania wywłaszczonej nieruchomości, a konkretnie jej części, za zbędną, w rozumieniu art. 137 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji, iż brak jest podstaw do jej zwrotu. Sąd zwrócił uwagę, że strona skarżąca jako jeden z podstawowych zarzutów skargi wskazała na naruszenie przepisów postępowania, które – jej zdaniem – miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchybienie treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa i uznanie, że stan faktyczny został wyjaśniony w wyniku syntezy zeznań świadków i znalezienia okoliczności wspólnych, które organ wadliwie zinterpretował, uznając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 1989 r. W ocenie Sądu, powyższy zarzut nie jest zasadny, bowiem w przedmiotowej sprawie były już wydawane trzykrotnie decyzje organów administracji publicznej, dwukrotnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oraz jeden raz Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych ustaleń organów i analizy dokonanej przez orzekające Sądy wynika wprost, że oprócz dokumentacji zgromadzonej dotychczas w aktach sprawy, inne dokumenty się nie zachowały. Jeśli zaś chodzi o pozostałe dowody, w tym dowody z zeznań świadków, to – zdaniem Sądu – organy je przeprowadziły w zakresie, którego skarżący nie kwestionował ani na etapie trwającego postępowania przed organami, ani w skardze do WSA w Białymstoku na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 14 września 2012 r. Oznacza to – w opinii Sądu – że cały możliwy do zebrania materiał dowodowy został w sprawie zgromadzony. Sąd podkreślił przy tym, że wprawdzie czym innym jest kwestia zebrania całego dostępnego materiału dowodowego, czym innym zaś prawidłowa jego ocena, jednakże organy nie tylko zebrały cały dostępny materiał dowodowy, ale też prawidłowo go oceniły. Ponieważ skarżący w zarzucie dotyczącym niewyjaśnienia stanu faktycznego kieruje się w stronę naruszenia przez organy art. 136 i art. 137 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadnionym jest – zdaniem Sądu – zbadanie tego zarzutu w kontekście badania zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia prawa materialnego (art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ww. ustawy). Zdaniem WSA w Białymstoku, zarzut naruszenia art. 136 i art. 137 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nieuzasadniony. Z art. 137 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wynika, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo (pkt 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W ocenie Sądu, na samym początku ustalenia więc wymaga, od kiedy liczyć terminy wskazane w cytowanym przepisie, oraz jaki był cel wywłaszczenia. Decyzja o wywłaszczeniu, co nie jest kwestionowane, stała się prawomocna w dniu 9 stycznia 1979 r., a zatem od tej daty należy liczyć terminy: 7-letni i 10-letni. Cel zaś wywłaszczenia wynika wprost z decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia 16 listopada 1978 r. i został określony jako: "wywłaszczana nieruchomość niezbędna jest wnioskodawcy wywłaszczania pod budowę Przychodni Rejonowej w W. zgodnie z decyzją potwierdzającą plan realizacyjny wydaną dn. [...] maja 1978 r. [...]". Decyzja zaś Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Białymstoku z dnia [...] maja 1978 r. nr [...] zatwierdziła pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny zagospodarowania: a) terenu inwestycji budowy Przychodni Rejonowej w W. w granicach terenu inwestycji oznaczonych w załączniku nr 1 kolorem czerwonym i literami "ABCD" od strony ulicy w linii rozgraniczającej łącznie: z proj. Indyw. Arch. Bud. Nr 1, b) uzbrojenie terenu. Z decyzji tej wynika, że załącznik oznaczony nr 1 i opieczętowany stanowi integralną część decyzji. Sąd zauważył, że z Planu Ogólnego Realizacyjnego Zagospodarowania Działki Przychodni Rejonowej w W. Woj. Białostockie (będącego ww. załącznikiem nr 1) wynika, że na terenie oznaczonym kolorem czerwonym przewidywano powstanie budynku Przychodni Rejonowej oraz ciągów pieszych, trawników, terenów zieleni istniejącej i projektowanej. Od strony południowej, czyli w miejscu, gdzie obecnie jest wyodrębniona działka nr 4005/1, miał być ciąg pieszy, trawniki oraz tereny zieleni istniejącej i projektowanej. Sąd podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1088/08 wskazał, iż na przedmiotowym planie nie zaznaczono liniami, w którym miejscu ma przebiegać ów ciąg pieszy, ani gdzie mają być rozłożone trawniki oraz pozostałe tereny zieleni istniejącej i projektowanej. W ocenie WSA w Białymstoku, cel wywłaszczenia był taki, jak to przedstawiono powyżej, i to on jest odnośnikiem do dalszej analizy, czy go zrealizowano, czy też nie. Sąd podzielił ustalenia organów, że tereny przyległe do budynku przychodni miały zapewnić prawidłowe jej funkcjonowanie. Część nieruchomości będącej przedmiotem żądania zwrotu (działka nr 4005/1) została objęta inwestycją, ponieważ miała umożliwić prawidłowy dostęp do budynku Przychodni od strony południowej. Od tej bowiem strony znajduje się jedno z czynnych wejść do tej Przychodni. Teren ten miał więc stanowić zaplecze i przestrzeń komunikacyjną wokół budynku Przychodni. Zdaniem Sądu, ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, aby na wskazanej części działki planowana była budowa dojazdów i dróg, nawet jeśli pojazdy przyjeżdżające do Przychodni miały możliwość parkowania lub przejazdu przez tę część działki. W opinii Sądu, ustalenia organów w zakresie realizacji celu wywłaszczeniowego są prawidłowe. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budynek przychodni został wybudowany w roku 1984, bowiem od tego czasu Przychodnia zaczęła funkcjonować. Zrealizowany też został cel wywłaszczeniowy w zakresie utworzenia ciągu pieszego oraz utworzenia terenów zieleni istniejącej. O istniejącym ciągu pieszym zeznało kilku świadków, między innymi: W. J. (przedtem na działce tej było tylko wąskie piesze przejście) – k. 178, N. S. (omawiany ciąg pieszo – jezdny wyłożony był przed 1988 r. betonowymi płytami, przejeżdżały tamtędy karetki i przechodzili ludzie do momentu, kiedy została urządzona ulica) – k. 377, B. A. (od 1983 r. istniała droga, z której w większości korzystali piesi, już wtedy istniał tam ciąg pieszy, a na początku droga nie była urządzona) – k. 397, S. S. (były płyty chodnikowe, gdzie jest nowa droga były płyty chodnikowe, było to w latach 1979 – 1989, płytki chodnikowe były bliżej Przychodni, dalej stawały samochody, ale nie było początkowo płytek) – k. 410, S. S. (od strony poradni dziecięcej był chodnik 2 m od schodów, chodnik był prawie przy samych schodach) – k. 412, J. G. (wejście do poradni dziecięcej było od strony nieruchomości p. C.) – k. 414. Zdaniem WSA w Białymstoku, na podstawie powyższych zeznań świadków organy prawidłowo przyjęły, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Z zeznań tych bowiem wyłania się obraz, że od strony południowej wybudowanego budynku Przychodni znajdował się teren, na części którego było przejście piesze, na pozostałej zaś jego części była niezagospodarowana roślinność. Budynek Przychodni od strony południowej miał wejście prowadzące do poradni dziecięcej i z wejścia tego korzystano. Aby dojść do tego wejścia, trzeba było przejść wzdłuż budynku (po obecnej działce nr 4005/1). Początkowo przejście to nie było utwardzone, a następnie ułożono na nim małe płytki chodnikowe. Zostały one zdjęte dopiero w latach 90-tych, gdy układano kolektor, a następnie w ich miejsce położono duże płyty chodnikowe. Sąd podzielił stanowisko organów, że ten rodzaj wykorzystania przedmiotowej działki odpowiadał celowi wywłaszczenia określonemu w decyzji wywłaszczeniowej. Podkreślił przy tym, że brak jest w sprawie dowodów, które wskazywałyby na inne wykorzystywanie przedmiotowego terenu. Zeznania świadków J. M. (nie pamiętam, aby było tam jakiekolwiek przejście, było tylko zarośnięte pole) – k. 184 oraz J. G. (nie było ciągu komunikacyjnego między [...] a [...]) – k. 414 – nie są sprzeczne z zeznaniami pozostałych świadków, a ich treść wynika z nieprecyzyjnego zadawania im pytań. Świadek J. M. potwierdziła bowiem, że było tam zarośnięte pole, co jest zbieżne z zeznaniami pozostałych świadków. Samo zaś jej stwierdzenie, że nie pamięta, czy było tam jakiekolwiek przejście – w ocenie Sądu – nie może mieć decydującego znaczenia, gdy się zważy, że sam skarżący potwierdza, że przejście było i na dodatek wyłożone było małymi płytkami chodnikowymi od roku 1984 lub 1985 – k. 395-395 verte. Sformułowanie zaś świadka J. G., że nie było tam "ciągu komunikacyjnego" tylko potwierdza ustalony przez organy stan faktyczny, że ciągu komunikacyjnego nie było, bo go nie miało być, był za to ciąg pieszy (przejście piesze). Natomiast – zdaniem Sądu – bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie były zeznania świadków S. S. i S. S. w zakresie, że duże płyty drogowe zostały ułożone po 1992 r., gdyż celem wywłaszczenia nie miała być budowa dojazdów komunikacyjnych (dróg), a ponadto działo się to już po upływie 10 lat od uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu. Według Sądu, rację mają organy, które powołały się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2012 r. o sygn. akt I OSK 587/11 i z dnia 28 marca 2012 r. o sygn. akt I OSK 566/11, z których wynika, że zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. WSA w Białymstoku podkreślił, że w okresie 10 lat od uprawomocnienia się decyzji wywłaszczeniowej przedmiotowy teren (działka nr 4005/1) wykorzystywany był jako ciąg pieszy i treny zielone, wprawdzie niezagospodarowane, ale porośnięte roślinnością, co jest zgodne ze wskazanym Planem. Od samego początku teren ten był wykorzystywany na potrzeby wybudowanej Przychodni, a nie na jakiś bliżej nieokreślony inny cel. Nawet fakt parkowania na tym terenie samochodów pacjentów przyjeżdżających do Przychodni oraz podjeżdżania karetki pogotowia niczego nie zmieniał w zakresie wykorzystywania terenu, bowiem korzystanie to było funkcjonalnie powiązane z działalnością Przychodni. Późniejsze zaś, tj. po upływie 10 lat od uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wykorzystywanie terenu na cel inny, niż wynikający z decyzji o wywłaszczeniu (budowa parkingu, budowa drogi), nie ma – zdaniem Sądu – żadnego wpływu na ocenę, że dana nieruchomość stała się zbędna na cele wywłaszczenia. W tym zakresie Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 1138/08. W ocenie Sądu, fakt, że na terenie obecnej działki nr 4005/1 nie zorganizowano trawników i nie zagospodarowano jej "zielenią projektowaną" nie ma większego znaczenia w kontekście tego, że bezspornie na terenie tym była utrzymywana "zieleń istniejąca", bo owa "zieleń istniejąca" była przewidziana jako jeden z celów wywłaszczenia tej nieruchomości. Brak zagospodarowania tego terenu w postaci trawników i zieleni projektowanej co najwyżej niezbyt dobrze świadczy o gospodarzach Przychodni, nie rzutuje jednak na ocenę, że nie zmieniono przeznaczenia wywłaszczonego terenu, a tym samym – w opinii Sądu – przyjąć trzeba, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wszak zarówno trawniki, jak i tereny zieleni projektowanej to są nadal tereny zielone i od terenów zieleni istniejącej (naturalnej) różnią się tylko względami estetycznymi. Ich funkcjonalność z punktu widzenia działającej Przychodni jest zaś taka sama. W ocenie Sądu, skarżący w sposób nieuzasadniony próbuje rozdzielić inwestycję budynkową Przychodni od inwestycji w zakresie jej infrastruktury zewnętrznej. Od samego bowiem początku celem wywłaszczenia nie było tylko wybudowanie samej Przychodni jako budynku, ale także zorganizowanie do niej dojazdów, wejść, ciągów pieszych i otoczenia, na które składały się tereny zielone (istniejące, projektowane i trawniki). Cała działka oznaczona nr 4005/1 od samego też początku po wywłaszczeniu takim terenem zielonym była przez okres 10 lat od uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu. To, że powstały na niej od początku i wykorzystywany jako przejście do wejścia do poradni dziecięcej ciąg pieszy był w miarę możliwości ulepszany – małe płytki chodnikowe, a w okresie późniejszym duże płyty chodnikowe, zaś w okresie najnowszym – parking samochodowy, świadczy tylko o dbałości posiadacza terenu o pacjentów korzystających z usług Przychodni. W tym kontekście Sąd zauważył, że nawet sam skarżący, dostrzegając tę sytuację, zdaje się ograniczać swoje roszczenie do ewentualnego zwrotu pasa gruntu o szerokości około 3 m, leżącego wzdłuż pomiędzy obecnym parkingiem a granicami działki nr 4005/1 (za tymi granicami znajdują się działki 4005/5 – 4005/12, których skarżący jest współwłaścicielem). Sąd wskazał, że ze zdjęć widać, iż przedmiotowy pas gruntu nawet obecnie jest terenem zielonym, a więc takim samym, jaki istniał od wywłaszczenia. I chociaż więc można by próbować teoretycznie rozważać, czy aktualnie teren ten jest Przychodni niezbędny do jej funkcjonowania, to jednak pamiętać należy, że przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 136 i art. 137 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami takiej możliwości nie dopuszczają. Sąd dodatkowo podkreślił, że wywłaszczone działki o nr 2662/1 i 2662/2 zostały podzielone między innymi na działki o nr 4005/5 – 4005/12. W 2000 r. skarżący wystąpił o zwrot działek o nr 4005/5 – 4005/12 oraz o nr 4005/1, jednakże zwrócono mu jedynie działki o nr 4005/5 – 4005/12. I chociaż decyzja w tym przedmiocie oraz ustalenia organu w tamtej sprawie nie mają wiążącego charakteru dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, to jednak w pewien sposób rzutują na fakt, że już raz przesądzano o braku podstaw do zwrotu działki oznaczonej nr 4005/1. Dlatego też, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Mieczysław Cieszyński, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemu zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 i art. 137 ust. 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uznania części wywłaszczonej nieruchomości za zbędną w sytuacji, gdy duża część działki nie dotyczy i nie wiąże się z samą inwestycją, bowiem nigdy nie urządzano na niej zieleni ani nie założono trawników, zaś definicja "terenu zielonego" nie uprawnia do oceny, że każdy obszar gruntu towarzyszący budynkowi stanowi teren zieleni, zwłaszcza że nie posiada waloru estetycznego. Istotne wszak jest, że pomimo niezorganizowania zespołu zieleni, budynek Przychodni obejmuje jedynie część działki, a pozostała część zajętej nieruchomości nie ma żadnego związku z realizacją celu inwestycyjnego, jaki stanowił podstawę wywłaszczenia. W związku z powyższym, zgodnie z art. 137 ust. 2 ww. ustawy, należało niewykorzystaną powierzchnię zwrócić Mieczysławowi Cieszyńskiemu, zwłaszcza że dokonano już zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, która de facto również stanowiła "teren zielony". Autor skargi kasacyjnej podniósł, że uwagi wymaga, iż w Planie Ogólnym Realizacyjnego Zagospodarowania Działki Przychodni Rejonowej w W. nie zaznaczono liniami, w którym miejscu mają być założone trawniki oraz pozostałe tereny zieleni istniejącej i projektowanej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1088/08), nadto zlokalizowany na części wywłaszczonej nieruchomości ciąg pieszo – jezdny (wykonany znacznie później) nie stanowił jedynego dojazdu i dojścia do realizowanego obiektu, co świadczy, że nie była ona niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Obecnie działka nr 4005/1 jest (jedynie w części) użytkowana jako droga wewnętrzna – przejazd pomiędzy ulicami [...] a [...], natomiast z ustaleń postępowania dowodowego nie wynika, aby na części nieruchomości stanowiącej przedmiot sprawy został zrealizowany cel wywłaszczenia w całości przed upływem 10 lat. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w sprawie poprzednio, w wyroku z dnia 30 lipca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1088/08 nie wypowiadał się w kwestii zarzutów dotyczących naruszeń prawa materialnego, jako że uwzględnił wówczas skargę kasacyjną i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania z uwagi na potrzebę rozszerzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, będącego podstawą ustaleń faktycznych. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów procesowych, a zatem poczynione przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne nie są przez stronę skarżącą kwestionowane. Powołany w podstawie kasacyjnej zarzut dotyczy jedynie naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 i art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), jednak nie można przyjąć, by zarzut ten mógł doprowadzić do oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednym z podstawowych celów uchwalenia ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami było określenie zasad wywłaszczania nieruchomości oraz zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 1 pkt 5). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy, poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei przepis art. 137 ust. 1 przedmiotowej ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepis art. 137 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje nieruchomości "zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", jako te podlegające zwrotowi. Natomiast art. 137 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Wprowadzenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazanie kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi na wniosek poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców stanowiło celowe działanie ustawodawcy. Pojęcie "zbędności nieruchomości" nie zostało bowiem zdefiniowane ani w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani w poprzednio obowiązującym art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). W świetle tych przepisów, zasadniczo zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia istniała wówczas, gdy nie udało się uzyskać odpowiednich decyzji administracyjnych i nie rozpoczęto realizacji celu uzasadniającego wywłaszczenie. Wówczas powstawał obowiązek zwrotu tej nieruchomości. Brak aktualnej decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, a następnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, wskazywał więc na zbędność tej nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1987 r. o sygn. akt IV SA 642/87, publ. ONSA nr 1/1988, poz. 19). Także użycie nieruchomości na cel inny, niż cel wywłaszczenia, stanowiło okoliczność rodzącą obowiązek zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom. (por. tezy uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r. o sygn. akt III AZP 11/87, publ. OSNC nr 11/1988, poz. 149, wpisanej do zbioru zasad prawnych). Nieruchomość nie podlegała zatem zwrotowi, jeżeli zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, zgodną z tym celem i w czasie okresu ważności tej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1991 r. o sygn. akt IV SA 914/91, publ. ONSA nr 1/1992, poz. 3). Zrealizowanie inwestycji, a w szczególności wykonanie odpowiednich prac budowlanych, przesądzało o braku obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wprowadzenie w 1997 r. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami było wyrazem woli ustawodawcy, by nieruchomości wywłaszczone podlegały zwrotowi w określonych w tym przepisie sytuacjach. Ustawodawca nadał ustawowe ramy oceny postępowania wywłaszczeniowego, których przekroczenie powodowało powstanie obowiązku zwrotu i uprawnień byłych właścicieli do dochodzenia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W tym kontekście, a także w celu odparcia zarzutów kasacyjnych, konieczne jest poprowadzenie dalszych rozważań w odniesieniu do przepisów konstytucyjnych. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Treść art. 21 ust. 2 Konstytucji reguluje konstytucyjne warunki (przesłanki) dopuszczalności wywłaszczenia, rozumianego jako ingerencję w sferę praw majątkowych określonych podmiotów. Przepisy Konstytucji nie definiują jednak pojęcia "wywłaszczenia", choć dzięki wykładni systemowej tego przepisu można przyjąć, że art. 21 ust. 2 Konstytucji odnosi się do przymusowego pozbawienia (odjęcia) konstytucyjnej kategorii "własności prywatnej". Wynika to z samej konstrukcji pojęcia "wywłaszczenie", stanowiącego synonim instytucji umożliwiającej Państwu – w drodze wyjątku – na ingerencję w konstytucyjne gwarancje własności. W tym znaczeniu wywłaszczenie stanowi wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony własności prywatnej, wyrażonej w art. 21 ust. 1 w związku z art. 20 Konstytucji. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej jest społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych (art. 20 Konstytucji). Trwałość i nienaruszalność "własności prywatnej" oraz powszechny dostęp do tego prawa stanowią jedną z naczelnych zasad ustrojowych Konstytucji. Ochrona prawa własności została ujęta również w ramach praw człowieka i obywatela uregulowanych w rozdziale II ustawy zasadniczej, w tytule "Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne". Zamieszczony tu art. 64 ust. 1 Konstytucji przewiduje, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Ujęcie konstytucyjnego wywłaszczenia jako ingerencji we "własność prywatną" wynika ze sposobu regulacji konstytucyjnych gwarancji ochrony własności zawartych w art. 21 Konstytucji, w ramach którego art. 21 ust. 1 Konstytucji przewiduje zasadę ogólną, zaś art. 21 ust. 2 Konstytucji dozwolony od niej wyjątek. Zakres praw podlegających konstytucyjnej ochronie nie ogranicza się jedynie do własności w rozumieniu cywilnoprawnym. Pojęcie prawa własności na gruncie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji musi być rozumiane w sposób autonomiczny. Wykracza ono poza cywilnoprawne ujęcie własności, stanowiąc synonim całokształtu praw majątkowych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. o sygn. akt K 6/05, publ. OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 41). W konsekwencji szeroko należy rozumieć konstytucyjne pojęcie "wywłaszczenia", a więc jako przymusowe odebranie wszelkiego rodzaju prywatnych uprawnień majątkowych. Pojęcie "wywłaszczenia" z art. 21 ust. 2 Konstytucji dotyczy wszelkich wypadków przymusowego pozbawienia lub odjęcia własności prywatnej na cel publiczny, tj. bez względu na formę tego odjęcia. Jest oczywiste, że konstytucyjne pojęcie "wywłaszczenia" wykracza swoim zakresem poza pojęcie "wywłaszczenia" zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że wywłaszczenie (odjęcie własności prywatnej) jest dopuszczalne, a więc zgodne z prawem i legalne, tylko wówczas, gdy następuje dla realizacji celu publicznego za wynagrodzeniem doznanego uszczerbku majątkowego w postaci słusznego odszkodowania. Warunkiem dopuszczalności wywłaszczenia jest działanie ustawodawcy w granicach zasady proporcjonalności, co wynika ze sformułowania "wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy (...)". Z treści normatywnej art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika zatem, że regulacja ustawowa zgodna z konstytucyjnym standardem dopuszczalności wywłaszczenia musi uwzględniać wymienione przesłanki. Brzmienie art. 21 ust. 2 Konstytucji nie przewiduje expressis verbis obowiązku organów władzy publicznej do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub w inny sposób przejętych przez Państwo. W wyroku z dnia 24 października 2001 r. (sygn. akt SK 22/01, publ. OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) Trybunał Konstytucyjny wskazał jednak, że zasadę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości należy traktować jako "oczywistą konsekwencję" obowiązywania przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia określonych w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasada ta wynika stąd, iż obowiązujące w chwili wywłaszczenia regulacje prawne dotyczące powstania obowiązku zwrotu wywłaszczanych nieruchomości wpływają na dookreślenie przesłanek dopuszczalności samego wywłaszczenia. Celem przepisów o zwrocie wywłaszczonych praw jest określenie zakresu dopuszczalnej ingerencji w prawo własności, a także stworzenie możliwości zniesienia skutków tej wyjątkowej ingerencji, jeżeli okazała się pozbawiona wymaganego konstytucyjnego uzasadnienia. Treść upoważnienia Państwa do dokonywania wywłaszczenia pozostaje w komplementarnym związku z gwarancjami własności, ujętymi w art. 21 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten gwarantuje i zabezpiecza konkretny stan majątkowy obywateli. Obywatele muszą jednak, ze względu na brzmienie art. 21 ust. 2 Konstytucji, znosić ingerencję Państwa w sferę prywatnej własności. Z nakazu ochrony własności oraz innych praw majątkowych, który statuują art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji, wynikają określone obowiązki ustawodawcy zwykłego. Chodzi przede wszystkim o pozytywny obowiązek stanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym oraz o negatywny obowiązek ustawodawcy powstrzymywania się od wprowadzania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać. Toteż, zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne. "Cele publiczne" nie zostały wprawdzie zdefiniowane w samej Konstytucji, jednak z systemowej wykładni art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika, że są to cele ponadjednostkowe, zbiorowe, pozostające w pewnej opozycji do prywatnego interesu indywidualnego obywatela. Celem takim jest niewątpliwie budowa Przychodni Rejonowej w W. Wedle art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest zgodne z Konstytucją, jeżeli jest konieczne (niezbędne) dla realizacji celu publicznego. Ze względu na konstrukcję wywłaszczenia jako przymusowego odebrania prawa własności za odszkodowaniem, chodzi tu o ten cel publiczny, ze względu na który owo odjęcie nastąpiło. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji, strata, jaką ponosi wywłaszczony, jest uzasadniona i konstytucyjnie usprawiedliwiona jedynie przez to, że jest konieczna i niezbędna dla realizacji określonego celu publicznego. Odebranie prawa własności i umieszczenie go w majątku Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest tylko narzędziem służącym realizacji celu wywłaszczenia. Z konstytucyjnej funkcji wywłaszczenia wynika, że już sama ingerencja we własność musi następować z uwagi na ściśle określony cel, a wywłaszczane prawo musi zostać następnie przekazane na realizację konkretnego celu. Wywłaszczenie nie umożliwia zwykłej ingerencji w sferę majątkową osób prywatnych w celu prostego przeniesienia wywłaszczonych praw do sfery własności publicznej. Nie chodzi o zwykłe odebranie własności i umieszczenie jej w zasobie własności publicznej. Cel i konstytucyjna legitymacja wywłaszczenia polegają na tym, że wywłaszczona nieruchomość ma po wywłaszczeniu zostać oddana do realizacji zadań publicznych w ramach określonego przed wywłaszczeniem przedsięwzięcia publicznego. Trybunał Konstytucyjny podkreślał w swoim orzecznictwie, że instytucja wywłaszczenia ma charakter "wyjątkowy i szczególny" oraz że wywłaszczenie "powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych". Do takich sytuacji należy brak możliwości realizacji celów publicznych za pomocą innych środków prawnych (por. orzeczenie z dnia 28 maja 1991 r. o sygn. akt K 1/91, publ. OTK w 1991 r., poz. 4, uchwała TK z dnia 24 czerwca 1992 r. o sygn. akt W 11/91, publ. OTK w 1992 r., poz. 18, wyroki TK: z dnia 14 marca 2000 r. o sygn. akt P 5/99, publ. OTK ZU nr 2/2000, poz. 60, z dnia 12 kwietnia 2000 r. o sygn. akt K 8/98, z dnia 28 stycznia 2003 r. o sygn. akt K 2/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 4, z dnia 9 grudnia 2008 r. o sygn. akt K 61/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 174). Stosownie do art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest zgodne z Konstytucją, jeżeli jest dokonywane "za słusznym odszkodowaniem". Gwarancja konstytucyjna odnosi się tu do konieczności wypłacenia odszkodowania, skorelowanego czasowo z dokonanym odjęciem własności, oraz do wysokości otrzymanego odszkodowania. Nie musi być ono uprzednim wyrównaniem uszczerbku powstałego w majątku wywłaszczonego. Istotne jest to, że dokonywanie wywłaszczenia (przymusowego odjęcia własności) bez odszkodowania i nabywanie w ten sposób praw majątkowych przez podmioty publiczne stanowi naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji, nawet gdyby okazało się konieczne ze względu na ważny cel publiczny. W konsekwencji art. 21 ust. 2 Konstytucji nie stanowi podstawy wywodzenia konstytucyjnego prawa do zwrotu nieruchomości, które zostały wywłaszczone w toku procedury spełniającej konstytucyjny standard wywłaszczenia. Skoro nie naruszono art. 21 ust. 2 Konstytucji, nie ma podstaw do wyprowadzania obowiązku zwrotu nieruchomości. Nie można bowiem mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość została prawidłowo wywłaszczona z przeznaczeniem na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie cel ten zrealizowano. Nie można zatem przyznać byłym właścicielom lub ich następcom prawnym roszczenia o zwrot nieruchomości po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nawet gdy w subiektywnym przekonaniu byłego właściciela teren inwestycji nie został w pełni zagospodarowany dla potrzeb jej funkcjonowania i część nieruchomości – w jego ocenie – mogłaby zostać zwrócona. W rozpoznawanej sprawie realizacja celu wywłaszczenia dotyczyła budowy Przychodni, jednakże zastrzec należy, że zrealizowanie tego celu nie obejmuje jedynie posadowienia na gruncie samego budynku, wszak prawidłowe funkcjonowanie obiektu wymaga odpowiednich dojazdów i dojść do niego, których lokalizacja na nieruchomości nie może nie uwzględniać przepisów budowlanych. To, czy infrastruktura współtworząca całość inwestycji została właściwie zlokalizowana i zagospodarowana wokół budynku Przychodni, jest kwestią wtórną wobec istniejącej konieczności zapewnienia prawidłowego wykorzystywania obiektu, co w praktyce oznacza, że sama dbałość wywłaszczyciela o tego rodzaju rozwiązania nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, w rozumieniu art. 137 ust. 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istotne bowiem jest, że teren przylegający do Przychodni ma nie tylko spełniać funkcje służebne wobec samego budynku, ale także ma służyć względom estetycznym i tworzyć architektoniczną całość. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. o sygn. akt P 12/11 (publ. OTK-A 2012/11/135) nie odnalazł w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP argumentów przemawiających za rozszerzeniem zakresu normatywnego wynikającej z niego konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Nie jest bowiem możliwe odniesienie treści zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do oceny art. 137 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim przepis ten nie uznaje za zbędną, i przez to niepodlegającą zwrotowi, także takiej wywłaszczonej nieruchomości, którą wywłaszczyciel po zrealizowaniu głównego celu wywłaszczenia zaniedbuje, ewentualnie gospodaruje nią tak, że jej sposób użytkowania może rodzić subiektywne przekonanie byłego właściciela o jej zbędności na cel wywłaszczenia. Tego rodzaju "zbędność" nieruchomości nie jest jednak tożsama ze "zbędnością" nieruchomości na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten dotyczy tylko tych wypadków, gdy nie został zrealizowany cel, na który wywłaszczono nieruchomość. Jeśli natomiast realizację celu zakończono i w efekcie budynek Przychodni powstał, a jedynie nie zrealizowano do końca współtworzącej inwestycję infrastruktury wokół budynku, to nie można mówić o zbędności części nieruchomości na cel wywłaszczenia i nie powstaje wówczas ustawowy obowiązek zwrotu takiej nieruchomości. Kwestia odpowiedniego zagospodarowania terenu wokół budynku, a więc optymalnego wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny jej zbędności z punktu widzenia przepisów o wywłaszczeniu. Zwrot jest wyłączony bez względu na to, w jaki sposób wywłaszczyciel gospodaruje terenem inwestycyjnym, jeśli cel wywłaszczenia – co do zasady – został zrealizowany, a prawidłowe funkcjonowanie obiektu wymaga właściwej infrastruktury zewnętrznej. W konsekwencji "użycie" wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu powoduje, iż wygasa obowiązek wywłaszczyciela zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu. Prawo własności – w zakresie jego wykonywania po wywłaszczeniu – poddane jest tylko takim ograniczeniom, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi, z uwzględnieniem ograniczeń związanych z wykonywaniem zadań publicznych przez właściciela publicznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010 r. o sygn. akt I OSK 1025/09, publ. LEX nr 594843, z dnia 13 stycznia 2010 r. o sygn. akt I OSK 471/09, publ. LEX nr 595395, z dnia 27 sierpnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 1138/08, publ. LEX nr 552276). Sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej przed laty, na której zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nie może z mocą wsteczną zmienić oceny "konieczności" i "niezbędności" dokonanego wówczas wywłaszczenia na określony cel publiczny. Jeżeli ważność lub skuteczność decyzji o wywłaszczeniu nie została podważona we właściwym postępowaniu, sam sposób gospodarowania częścią nieruchomości nie zmienia oceny prawidłowości dokonanego przed laty wywłaszczenia nieruchomości i przekazania jej do wykorzystywania zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej. Dokonane w przeszłości wywłaszczenie należy nadal uważać za "konieczne" i "niezbędne" dla realizacji celu publicznego, choćby sposób gospodarowania nieruchomością na jej części rodził subiektywne przekonanie byłego właściciela o jej zbędności i niezrealizowaniu na tej części nieruchomości celu wywłaszczenia. W takiej sytuacji prawo własności wywłaszczonej części nieruchomości nie podlega zwrotowi. Artykuł 21 ust. 2 Konstytucji RP pozwala wywłaszczycielowi korzystać z nieruchomości również w sytuacji, gdy odstępuje on od pierwotnych zamierzeń realizacyjnych, bądź gdy realizacja tych zamierzeń nie jest kontynuowana z różnych względów. Oznacza to, że sposób realizacji inwestycji na części wywłaszczonej nieruchomości, choćby w zakresie tworzenia infrastruktury zewnętrznej wokół budynku, nie może podważać zasadności samego wywłaszczenia i w żadnym razie nie świadczy, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na części nieruchomości, a przez to, że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi. Należy bowiem podkreślić, że dostępność środków i sposobów zagospodarowywania terenu, celem zapewnienia właściwego funkcjonowania obiektu inwestycyjnego jako całości, nie może ograniczać czy pozbawiać wywłaszczyciela swobody decydowania o celu wywłaszczenia dla jego pełnej realizacji, wszak ta sfera także korzysta z konstytucyjnej ochrony prawa własności. Nie można wobec tego zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 i art. 137 ust. 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uznając zatem skargę kasacyjną za nieuzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.