II SA/Gl 1002/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi L.K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 3 marca 2011 r. obecnie skarżąca L. K. zwróciła się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. o wypłatę należnego jej wynagrodzenia za cały okres sprawowania dozoru nad pojazdem – samochodem osobowym marki [...] o nr rej. [...] oraz za usunięcie tego pojazdu z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), zwanej dalej p.r.d. W uzasadnieniu tego wniosku skarżąca powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10. Wskazała, że przedmiotowy samochód został przetransportowany i przyjęty na parking w dniu 4 lipca 2008 r. W dniu [...] r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. wydał decyzję o przejęciu tego samochodu na rzecz Skarbu Państwa. W dniu 20 maja 2009 r. samochód został sprzedany przez organ egzekucyjny. Urząd Skarbowy wypłacił skarżącej wynagrodzenie za przechowywanie pojazdu za okres od dnia 4 lutego 2009 r. do dnia 20 maja 2009 r. Skarżąca domaga się wynagrodzenia za pozostały okres przechowywania pojazdu tj. za okres od dnia 4 lipca 2008 r. do dnia 3 lutego 2009 r. w wysokości 22,48 zł brutto za dobę x 214 dni tj. łącznie w kwocie 4.810,72 zł oraz zwrotu kosztów przetransportowania z miejsca zatrzymania na parking w kwocie 337,11 zł. Skarżąca wskazała, że koszty te zostały wyliczone na podstawie uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...] r., Nr [...] zgodnie z tabelą opłat obowiązującą od dnia 1 kwietnia 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w T. przyznał skarżącej zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi oraz wynagrodzenie za dozór nad przedmiotowym pojazdem za okres od dnia 4 lipca 2008 r. do dnia 3 lutego 2009 r. w łącznej kwocie 3.133,47 zł brutto. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 17 § 1 i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą egzekucyjną, w związku z art. 130a p.r.d. W uzasadnieniu organ podzielił co do zasady stanowisko skarżącej, że w świetle powołanej przez nią uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r., dozorcy należy się wynagrodzenie oraz zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru za cały okres dozorowania pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a p.r.d. i przejętego następnie na rzecz Skarbu Państwa. Organ nie uwzględnił jednak wysokości postulowanego przez skarżącą wynagrodzenia. W tym zakresie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stwierdził, że stawki określone w uchwale rady powiatu odnoszą się jedynie do właścicieli innych niż Skarb Państwa. Mogą one stanowić jedynie jeden z elementów ustalenia kwot za dozór pojazdu. Dalej organ przedstawił swoje własne wyliczenia średniej stawki dobowej, na podstawie których przyjął, że za okres od dnia 4 lipca 2008 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. stawka ta wynosiła 13,00 zł brutto za dobę, natomiast za okres od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 3 lutego 2009 r. – 13,04 zł brutto za dobę. Odnośnie kosztów usunięcia pojazdu organ przyjął stawkę zasadniczą wskazaną w tabeli opłat stanowiącej załącznik do uchwały Rady Powiatu z dnia [...] r. w wysokości 337,11 zł brutto, co łącznie dało kwotę określoną w sentencji postanowienia. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca domagała się jego uchylenia i przyznania zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia w łącznej kwocie 4.810,72 zł. Nie zgodziła się ze sposobem obliczenia tego wynagrodzenia dokonanym przez organ pierwszej instancji. W szczególności podkreśliła, że organ błędnie odniósł się do cen stosowanych przez innych przedsiębiorców, gdyż w ocenie skarżącej organ nie badał równocześnie czy prowadzone przez nich parkingi spełniają warunki parkingów depozytowych. W przypadku przechowywania pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a p.r.d. przedsiębiorca musi spełnić szereg dodatkowych warunków i ponieść dodatkowe koszty związane ze świadczeniem tego rodzaju usługi. Tego rodzaju parking musi spełniać określone warunki zapewniając rzetelność i najwyższą staranność wykonywanego dozoru pojazdu co wpływa na podwyższenie kosztów jego prowadzenia. Akcentowała, że domaga się zwrotu wydatków według stawki określonej uchwałą Rady Powiatu [...]. Skarżąca wskazywała również, że kwestia przyznania dozorcy wynagrodzenia winna być wyprowadzona z reguł prawa cywilnego, ponieważ pomiędzy dozorcą, a Skarbem Państwa zachodzi stosunek cywilnoprawny oparty na umowie przechowania. Rozpoznając to zażalenie, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, Dyrektor Izby Skarbowej K. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, podzielając ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez ten organ. Organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie organ pierwszej instancji przeprowadził rzetelne postępowanie dowodowe polegające na ustaleniu kosztów przechowywania pojazdów na parkingach działających na obszarze jego właściwości, mając również na uwadze stawki określone uchwałą Rady Powiatu. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu przedstawione zostały argumenty mające wskazywać na zasadność wysokości żądanego przez skarżącą wynagrodzenia. W szczególności wskazano na brak uprawnień organów do samodzielnego ustalania stawki tego wynagrodzenia. Skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania przedłożyła dokumenty, z których wynikała wysokość ponoszonych kosztów i wynagrodzenia. Brak było też podstaw do kwestionowania wysokości stawek ustalonych przez radę powiatu. Skarżąca podtrzymała też stanowisko wyrażone w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie zasadniczo podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 7 marca 2013 r., uzupełniając skargę, skarżąca dodatkowo podniosła, że organ nie ustalił treści pojęcia "konieczne wydatki", o którym mowa w art. 102 ustawy egzekucyjnej, przerzucając ten obowiązek na skarżącą, przez co naruszył reguły postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi to na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała dotychczasowe wnioski i twierdzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a sąd nie jest w ich toku związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - dalej zwanej p.p.s.a.). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu należy wskazać, że art. 130a ust. 10 p.r.d. w brzmieniu obowiązującym w czasie sprawowania przez skarżącą dozoru, przewidywał instytucję przejścia z mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów, które zostały usunięte z drogi na skutek naruszenia przepisów o bezpieczeństwie lub porządku ruchu drogowego wskazanych w ust. 1 lub ust. 2 tego artykułu oraz nie zostały odebrane przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od dnia ich usunięcia. Do przejścia własności takich pojazdów na rzecz Skarbu Państwa dochodziło w związku z uznaniem ich za porzucone z zamiarem wyzbycia się własności (art. 130a ust. 10 p.r.d.). Wskazać należy, że wskazany przepis w zakresie, w jakim dopuszczał odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 roku, sygn. P 4/06, (Dz.U. Nr 100, poz. 649) uznany za niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis we wskazanym zakresie utracił moc z dniem 12 czerwca 2009 roku. Wskazać też przyjdzie, że za okres, w którym Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowego pojazdu skarżąca już wcześniej, w odrębnym postępowaniu otrzymała wynagrodzenie. Obecnie dochodzi tego wynagrodzenia za okres poprzedzający przejście własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa. Droga administracyjna dla dochodzenia roszczeń za ten właśnie okres została potwierdzona powoływaną przez skarżącą uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn.. akt I OPS 1/10. W niniejszej sprawie nie ma zresztą sporu co do zasady, że skarżącej należy się wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru na podstawie art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej. Spór pomiędzy stronami sprowadza się jedynie do wysokości tego wynagrodzenia i sposobu jego ustalenia. Przechodząc zatem do kwestii ustalania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów przejętych na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 130a ust. 10 p.r.d. należy wskazać, że do wynagrodzenia za dozór pojazdu stosuje się przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosowanie przepisów tej ustawy wynika z kolei z odesłania zawartego w § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449). Wskazany przepis rozporządzenia zawierający odesłanie do przepisów ustawy egzekucyjnej stanowi, że przepisy działu II rozdziału 6 tej ustawy dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie przepisów o rzeczach znalezionych oraz o likwidacji niepodjętych depozytów i nieodebranych rzeczy. W uchwale z dnia 19 czerwca 2007 roku, sygn.. akt III CZP 47/07, Sąd Najwyższy zastanawiał się nad kwestią czy Skarb Państwa, na którego przeszła własność pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 pkt 1 i 2 p.r.d., łączy z osobami prowadzącymi parking umowa przechowania, a więc stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu prawa cywilnego, czy też strony związane są stosunkiem prawnym uregulowanym przepisami prawa publicznego. Rozważając tę kwestię Sąd Najwyższy uznał, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie, określane także jako przechowywanie usuniętych pojazdów, stanowi typowy stosunek administracyjny powstały na skutek władczych działań organów administracyjnych. Działania te polegają na tym, że po usunięciu pojazdu jego właściciel powiadamiany jest w trybie administracyjnym o przejściu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa w razie jego nieodebrania w ustawowym terminie, podstawą do odbioru pojazdu jest zezwolenie administracyjne, którego wydanie uzależnione zostało m.in. od uiszczenia opłaty za usunięcie pojazdu i parkowanie (§ 5 i 6 rozporządzenia w sprawie usuwania pojazdów), a wysokość opłaty za parkowanie ustala rada powiatu (art. 130a ust. 6 p.r.d.). Sąd Najwyższy w uzasadnieniu cytowanej uchwały stwierdził także, że po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieodebranego pojazdu jego nowy właściciel, którym jest Skarb Państwa, wstępuje w taki stosunek administracyjny, jaki łączył dotychczasowego właściciela z podmiotem prowadzącym parking. W świetle obowiązujących regulacji prawnych brak jest podstaw do przyjęcia, że Skarb Państwa wstępując w miejsce byłego właściciela pojazdu w stosunek prawnoadministracyjny powstały na skutek usunięcia pojazdu z drogi i umieszczenia go na parkingu strzeżonym, przejmuje w całości uprawnienia i obowiązki poprzedniego właściciela stanowiące o treści tego stosunku prawnego. Podobnie sprawa przedstawia się w kwestii wysokości opłaty za parkowanie takiego pojazdu. Wbrew zarzutom skargi zgodzić należy się tutaj ze stanowiskiem Dyrektora Izby Skarbowej w K., że opłaty za parkowanie ustalone przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. nie odnoszą się do Skarbu Państwa lecz do właścicieli pojazdów usuwanych z dróg publicznych i umieszczanych na parkingach w trybie przewidzianym przepisami art. 130a ustawy. Na poparcie tego stanowiska przytoczyć można pogląd zamieszczony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 września 2006 roku, sygn. akt I OSK 1184/05, a także w innych wyrokach tego Sądu (m.in. z dnia 15 maja 2007 roku, sygn. akt I OSK 1768/06, z dnia 20 lutego 2007 roku, sygn. akt I OSK 1795/06, z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 494/10). Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi wskazać należy, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane w oparciu o prawidłową podstawę prawną, jaką stanowi przepis art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej mający zastosowanie, jak już wskazano wyżej, w związku z postanowieniami § 3 pkt 1, lit b rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Unormowanie zawarte w art. 102 § 2 ustawy nakazuje organowi przyznanie na żądanie dozorcy zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Zdaniem Sądu w toku ustalania wysokości przysługującego skarżącej wynagrodzenia pomocniczo może znaleźć zastosowanie także art. 836 k.c., na co zresztą wskazywała skarżąca, w zakresie, w jakim przewiduje, że przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte. Art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej nie określa bowiem, jak należy ustalić przedmiotową należność. NSA w przywołanym wyroku z dnia 20 lutego 2007 r., I OSK 1795/06, wskazał, że przedmiotowa należność winna odpowiadać wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór na wykonywanie tego dozoru, w tym przypadku na utrzymanie i eksploatację parkingu oraz wynagrodzeniu za sprawowany dozór mienia przechowywanego na parkingu. Zauważyć należy, że należności dla dozorującego wyliczone przy zastosowaniu stawki opłaty za parkowanie przyjętej w uchwale rady powiatu podjętej na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. odbiegają od rzeczywistych kosztów parkowania pojazdów w dłuższym okresie czasu. Stawki te ustalone zostały bowiem dla okresów dobowych, a nie miesięcznych, stosowanych w przypadkach dłuższych okresów parkowania pojazdów. W przekonaniu Sądu, w przypadku niewykazania przez podmiot prowadzący parking rzeczywistych kosztów przechowania samochodu, brak jest przeszkód do ustalenia przedmiotowych należności za dozór w oparciu o stawki opłat pobierane za przechowywanie samochodów na innych parkingach strzeżonych w tej samej bądź sąsiedniej gminie. Wskazać dodatkowo przyjdzie, że przedstawione wyżej poglądy były przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyrokach wydanych w podobnym stanie faktycznym i prawnym poglądy te podzielił (zob. wyroki NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2219/12 oraz I OSK 2356/12). Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu zarzuty skargi nie są usprawiedliwione, co skutkować musiało jej oddaleniem na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Nadmienić jeszcze przyjdzie, że treść powołanych w uzasadnieniu orzeczeń sądów administracyjnych dostępna jest w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl