I SA/Wa 1731/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2013 r. sprawy ze skargi D. P. i K. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej solidarnie na rzecz skarżących D. P. i K. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat [...] własności nieruchomości położonej w Z., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha, w obrębie [...], objętej księgą wieczystą [...] zajętej pod drogę powiatową ulicę [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Z. Z., K. S., H. G. i J. M. wystąpiły z wnioskami z dnia [...] grudnia 2005 r., [...] grudnia 2005 r. oraz [...] grudnia 2005 r. o uregulowanie stanu prawnego działki nr [...], obręb [...], położonej w Z., utworzonej z parceli gruntowej [...] objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod fragment drogi publicznej – ulicy [...]. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) powoływana dalej jako: "Przepisy wprowadzające (...)", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności przedmiotowej działki nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność osób fizycznych i pozostawała we władaniu Zarządu Miasta Z., jako droga publiczna. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. (Dz. U. Nr 30 poz. 151 z późn. zm.) w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] na odcinku długości [...] m od ul. [...] do skrzyżowania z [...], była ulicą miejską zaliczaną do kategorii dróg wojewódzkich. Zarządcą tej drogi był Wojewoda [...], który na mocy porozumienia nr [...] z dnia [...] lipca 1995 r. przekazał na czas nieokreślony Zarządowi Miasta Z. bieżące utrzymanie dróg wojewódzkich miejskich na obszarze miasta Z. Faktyczne władanie nieruchomością zajętą pod ulicę [...] potwierdzać miała umowa na zimowe oczyszczania miasta nr [...] z dnia [...] listopada 1995 r. zawarta na okresy zimowe w latach 1995-2000. Organ stwierdził, że na podstawie art. 103 ust. 1 i 3 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), z dniem 1 stycznia 1999 r. ulica [...], na odcinku od ul. [...] do skrzyżowania z [...], stała się drogą powiatową, natomiast pozostała część tej ulicy została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. Rada Powiatu [...] pozbawiła ulicę [...] w zakresie wymienionego wyżej odcinka, kategorii drogi powiatowej, natomiast uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Rada Miasta Z. zaliczyła ten odcinek ulicy do kategorii dróg gminnych, a ich zarządcą stał się Burmistrz Miasta Z. Zgodnie zatem z dyspozycją art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) część przedmiotowej nieruchomości, zajęta w dniu 1 stycznia 1999 r. pod drogę publiczną stała się z mocy prawa własnością Powiatu [...]. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem D. P. i K. P., reprezentowane przez adw. S. K., wniosły odwołanie zarzucając Wojewodzie pominięcie wniosku stron o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...], obręb [...], w Z. była zajęta pod drogę publiczną, tj. czy już w tej dacie na działce tej urządzono drogę, którą zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych oraz władania tą działką. Jednocześnie podniesiono kwestię odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę. Po rozpoznaniu powyższego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r., wskazując, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). W ocenie organu odwoławczego, z akt sprawy wynikało, że działka nr [...] stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych – S. S., H. G., J. M., Z. Z., M. J., J. Z., D. P., K. P., K. P. z d. W., A. P. i A. B., a zatem nie była w tej dacie własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast z załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] lipca 1986 r. wynika, że ul. [...] w Z., jako ulica miejska, została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich, a następnie zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową. Zajęcie przedmiotowej działki pod drogę potwierdzał fakt, iż do roku 1998 r. ulica [...] stanowiła jedną działkę ewidencyjną nr [...] (użytek dr), z której nastąpiło wyodrębnienie działki nr [...]. Ponadto z kopii mapy zasadniczej wydanej w dniu [...] stycznia 2006 r. wynikało, że już w 1997 r. na przedmiotowej działce znajdował się chodnik betonowy, a także infrastruktura w postaci sieci: energetycznej, telefonicznej i kanalizacyjnej, a także oświetlenie uliczne. Odnosząc się do kwestii spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością Minister wskazał, że z oświadczenia Naczelnika Wydziału Urzędu Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2006 r. – D. W. wynika, że zarządcą ulicy [...] był Zarząd Miasta Z. na mocy zawartego z Wojewodą [...] porozumienia nr [...] z dnia [...] lipca 1995 r. w sprawie przekazania – w formie zadania powierzonego – bieżącego utrzymania dróg wojewódzkich miejskich na obszarze miasta Z. W aktach sprawy znajdowała się ponadto umowa nr [...] na oczyszczanie zimowe miasta Z. z dnia [...] listopada 1995 r. zawarta między Zarządem Miasta Z. a "[...]" spółką z o.o. z siedzibą w Z. Ponadto organ podkreślił, że stosownie do treści art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) m.in. kanalizacja i zaopatrzenie w energię elektryczną należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania gmina wykonywała więc władztwo nad nieruchomościami, przez które przebiegały wyżej wymienione sieci infrastruktury technicznej. Powyższe zdaniem Ministra wskazywało na to, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu publicznoprawnym. W ocenie organu zbędne było zatem powołanie biegłego geodety na okoliczność ustalenia, czy działka [...] we wskazanej dacie była już zajęta pod drogę publiczną i w czyim władaniu pozostawała. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że kwestia odszkodowania za przejętą nieruchomość rozpatrywana będzie w odrębnym postępowaniu. Na powyższą decyzję D. P. i K. P. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 84 § 1 w ze. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie rozważenie istoty sprawy i nie odniesienie się przez organy administracji do zarzutu odnośnie nie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego geodety oraz dowodu z oględzin; 2. art. 63 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania stron do sprecyzowania żądania zawartego we wnioskach z dnia [...] grudnia 2005 r., [...] grudnia 2005 r. oraz [...] grudnia 2005 r. pomimo, że ich treść ze względu na ogólnikowość budziła wątpliwości; 3. art. 73 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) poprzez wadliwe stwierdzenie, że postępowanie wykazało zaistnienie przesłanek do zastosowania wskazanego przepisu. W uzasadnieniu skargi wskazały, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie dowodowe w ograniczonym zakresie, w sposób niepozwalający na poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych w kwestii istnienia drogi publicznej na działce nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. W ocenie skarżących zawarte w ewidencji gruntów oznaczenie o treści "użytek – dr" przesądza jedynie o przeznaczeniu gruntu pod drogę publiczną, a nie o jego faktycznym zajęciu na ten cel. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, nie wskazano powodów, dla których organ ten zaniechał przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżących dowodów, w sytuacji gdy wnioski te spełniały wszystkie wymogi określone w art. 75 k.p.a. i zmierzały do wyjaśnienia istoty sprawy. Odnośnie drugiego zarzutu, skarżący wskazali, że organ bezpodstawnie przyjął, iż ich wnioski o wszczęcie postępowania dotyczyły wydania decyzji stwierdzającej nabycie własności przedmiotowego gruntu przez Powiat [...]. Zdaniem skarżących, wobec niejednoznaczności sformułowanych przez nich wniosków, organ powinien wezwać ich do sprecyzowania żądania. Nie można było bowiem wykluczyć, że intencją skarżących było zachowanie własności przedmiotowej nieruchomości, a gdyby okazało się to niemożliwe, uzyskanie odszkodowania na podstawie art. 74 § 4 ustawy - Przepisy wprowadzające (...). W konkluzji skarżący podnieśli, iż wymienione uchybienia doprowadziły do naruszenia przepisu art. 73 § 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), albowiem w niniejszej sprawie nie zaistniały wszystkie konieczne przesłanki wymienione we wskazanym artykule. Organ nie podjął starań o ustalenie formalnoprawnego statusu przedmiotowej nieruchomości, a także zaniechał zbadania czy w dniu 31 grudnia 1998 r. Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego faktycznie władała tymże gruntem. Zdaniem skarżących naruszono ich prawa jako strony postępowania, albowiem organ II instancji wskazując, iż sprawa odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości będzie rozpatrywana w odrębnym postępowaniu, nie wyjaśnił prawnej możliwości dochodzenia roszczenia odszkodowawczego w aspekcie możliwości skorzystania przez organ administracyjny z zarzutu przedawnienia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosły o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a.: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z tą regulacją prawną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Przepis art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że droga powiatowa, ul. [...] w Z. została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Uzasadnione wątpliwości budzi natomiast fakt zajęcia nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz fakt władania nią w podanej dacie przez Powiat [...]. Ze znajdujących się bowiem w aktach sprawy kserokopii dokumentów nie wynika w sposób jednoznaczny jaki był na dzień 31 grudnia 1998 r. stan zajętości spornej nieruchomości pod drogę publiczną oraz nie zostało należycie udokumentowane władnie nią w tej dacie przez Powiat [...]. Okoliczności te, odnoszące się do ustalenia zakresu władania nieruchomością należy uznać za niedostatecznie wyjaśnione przez organy orzekające przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie. Organy przyjęły, że zajęcie działki pod drogę publiczną jest potwierdzone faktem, iż do roku 1998 ul. [...] stanowiła jedną działkę nr [...] (użytek drogowy), z której nastąpiło wyodrębnienie działki nr [...]. Należy wskazać, że powyższe ustalenia nie przesądzają o władaniu działką na dzień 31 grudnia 1998 r. Wyodrębnienie działki jest czynnością prawno-techniczną i nie zawsze musi wiązać się z faktycznym władaniem nieruchomością. Natomiast z kopii mapy zasadniczej wydanej w dniu [...].01.2006 r. wcale nie wynika, że na przedmiotowej działce nr [...] znajdował się chodnik, bowiem bruk a następnie chodnik betonowy oznaczony jest poza działką [...]. Usytuowanie linii energetycznych, telefonicznych czy kanalizacyjnych też jednoznacznie nie przesądza o władaniu przedmiotową działką. Niewiele wnosi do sprawy kolejny dowód organu w postaci umowy Nr [...] na oczyszczanie zimowe miasta Z. z dnia [...].11.1995 r. pomiędzy Zarządem Miasta Z. a Spółką z o.o. dotycząca zlecenia zimowego oczyszczania ulic i dróg. Umowa zawarta jest w 1995 r. a kwestię władania nieruchomością należy odnieść do daty 31.12.1998 r. Nie jest wiadome czy umowa obowiązywała w tej dacie. Ponadto, oczyszczanie ulic i dróg niewątpliwe dotyczyło pasa drogowego, ale pod warunkiem, że ten pas drogowy był we władaniu Powiatu [...] we wspomnianej dacie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekający stanął na stanowisku, że kwestia władania i zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia istniejącego materiału dowodowego. W rozpatrywanej sprawie nie został należycie udokumentowany ani stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. ani fakt władania w tej dacie sporną nieruchomością przez Skarb Państwa, co oznacza brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) przez organ przed wydaniem rozstrzygnięcia i brak właściwego udokumentowania istnienia wszystkich koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz faktu władania w tej dacie przedmiotową nieruchomością. Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie ma bezpośrednie znaczenie dla prawidłowego określenia zakresu możliwości pozbawienia skarżącego posiadanego przez niego i konstytucyjnie chronionego prawa własności przedmiotowej działki. Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę wykazujące stan zajętości przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna). Z brzmienia tego przepisu wynika, że przez pojęcie dowodu należy rozumieć także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie. Art. 75 § 1 nie zawiera zatem zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz jest to jedynie wyliczenie przykładowe. Oznacza to, że Skarb Państwa ma możliwość dowodzenia istotnych dla sprawy okoliczności różnymi dowodami, w tym również opracowaniami geodezyjno-kartograficznymi. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i przeprowadzić dowody wnioskowane przez stronę w postaci opinii biegłego geodety oraz odwodu z oględzin na okoliczność ustalenia czy na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] obr. [...] w Z. była zajęta pod drogę, publiczną ewentualnie stanowiła pas drogowy, kto władał tą nieruchomością. Oznacza to konieczność sporządzenia dokumentacji geodezyjnej (np mapy geodezyjnej wraz z wykazem synchronizacyjnym), która dokumentować będzie istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny sprawy. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń organ będzie mógł skonfrontować ustalony stan faktyczny z treścią przywołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i ocenić możliwość jego zastosowania. Odnosząc się do zarzutu skarżącego naruszenia art. 63 w zw. z art. 62 § 2 k.p.a. poprzez nie wezwanie stron do sprecyzowania żądania wniosków z dnia [...] grudnia 2005 r., [...] grudnia 2005 r. oraz [...] grudnia 2005 r., należy wskazać, że był on bezzasadny. Artykuł 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w pierwszym rzędzie odnosi się do przejęcia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości drogowych. Natomiast sprawa odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest rozpatrywana w odrębnym postępowaniu, które należy do właściwego starosty (prezydenta miasta na prawach powiatu). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.