II SAB/Wr 7/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi H. Ż. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę pawilonu handlowego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł (słownie: sto złotych). Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2011 r. H. Ż. wystąpił do Prezydenta W. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia 14 sierpnia 2006 r., nr [...], o udzieleniu pozwolenia na budowę pawilonu handlowego przy ul. Ś. [...] we W. na terenie działki nr [...], AM-13, obręb [...]. Postanowieniem z dnia 21 września 2011 r. Prezydent W. – po rozpatrzeniu powyższego wniosku - na podstawie art. 145 § 1, art. 147, art. 149 § 3 i § 4 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 14 sierpnia 2006 r. ze względu na nie uzupełnienie braków formalnych wniosku - przez brak wskazania przyczyny wznowienia postępowania oraz określenia terminów związanych z przyczynami wznowienia. Na powyższe postanowienie H. Ż. nie wniósł zażalenia lecz zaskarżył je bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w wyniku czego postanowieniem z dnia 5 grudnia 2011 r. Sąd skargę odrzucił. Wobec odmowy wznowienia postępowania zawartej w postanowieniu z dnia 21 września 2011 r. H. Ż., pismem z dna 15 grudnia 2011 r. wystąpił do Prezydenta W. o informację, czy zamierza on wznowić postępowanie w niniejszej sprawie z urzędu. Wobec odpowiedzi udzielonej w dniu 21 grudnia 2011 r, że nie przewiduje się wznowienia postępowania z urzędu, H. Ż. pismem z dnia 29 grudnia 2011 r. wystąpił o wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z urzędu w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 24 stycznia 2012 r. został poinformowany przez organ, że jego pismo z dnia 15 grudnia 2011 r. nie nosiło znamion wniosku o wznowienie postępowania a udzielona odpowiedź nie stanowi "odmowy wznowienia postępowania". Ponownie poinformowano, że organ nie przewiduje czynności wznowienia postępowania z urzędu, gdyż nie posiada dowodów na fakt zaistnienia sytuacji określonych w art. 145 § 1 k.p.a. i z tej racji nie ma podstaw do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z urzędu. Pismem z dnia 14 maja 2012 r. H. Ż. poinformował, że wznowienie postępowania powinno nastąpić ze względu na zaistnienie przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. ponawiając wniosek o wznowienie postępowania z urzędu w niniejszej sprawie. Taki sam wniosek zawarty został w piśmie z dnia 1 sierpnia 2012r., w którym dodatkowo jego autor wyraził przekonanie, że wznowienie postępowania powinno nastąpić z urzędu lub na żądanie strony. Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2012 r. Prezydent W., na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 61 a § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku H. Ż. z dna 1 sierpnia 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 14 sierpnia 2006 r. wskazując, że podane przez niego powody mogą raczej stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Adresat powyższego postanowienia nie skorzystał z prawa do jego zaskarżenia w drodze zażalenia, lecz w kolejnym piśmie z dnia 19 września 2012 r. (a następnie z dnia 18 października 2012 r.) wezwał Prezydenta W. do niezwłocznego rozpatrzenia jego wniosku zawartego w pismach z dnia 29 grudnia 2011 r. i z dnia 14 maja 2012 r. i wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z urzędu. W dniu 12 grudnia 2012 r. H. Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta W. odnośnie wznowienia z urzędu postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 14 sierpnia 2006 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego pawilonu handlowego przy ul. Ś. [...] we W., wnosząc o zobowiązanie Prezydenta W. do wydania z urzędu, w określonym terminie, postanowienia o wznowieniu postępowania w ww. sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący przedstawił szczegółowo przyczyny, które w jego ocenie wskazują, że projekt budowlany został zatwierdzony w oparciu o fałszywe dowody, co powoduje konieczność wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. z dna 14 sierpnia 2006 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący opisał również dotychczasową korespondencję z organem oraz składane przez niego wnioski wskazując, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany która powoduje poważne szkody dla interesu społecznego ze względu na zastąpienie drogi dojazdowej do pawilonu przewidzianej w planie miejscowym (3 KD-D) "nielegalną drogą zastępczą" (przebiegającą przez ulicę przy której znajduje się dom skarżącego) istnieje w obiegu prawnym ponad sześć lat i w tym czasie organ okazał się bezczynny zarówno w sprawie wznowienia postępowania jak i zbudowania objętej planem drogi 3 KD-D. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przyznano, że istotnie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 14 sierpnia 2006 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego pawilonu handlowego przy ul. Ś. [...] postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2012r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które to postanowienie wraz z pouczeniem o możliwości zażalenia doręczono skarżącemu. Skarżący nie skorzystał jednak z tej możliwości za to próbuje składać skargę na bezczynność organu. Skarga ta jest jednak bezzasadna. W sprawie podjęto działania i wydano stosowne akty (postanowienia) zgodne z k.p.a., na które skarżącemu przysługiwały środki zaskarżenia. W ocenie strony przeciwnej tych regulacji nie można zastępować innym środkiem przysługującym stronie w przypadku bezczynności, która i tak w tej sprawie nie wystąpiła. Z tych samych względów nie zasługuje na uwzględnienie zawarte w skardze żądanie dotyczące zobowiązania Prezydenta do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, skoro tryb ten regulowany przez przepis art. 145 k.p.a. i następne, nie przewiduje orzekania przez sąd na tym etapie postępowania. Na marginesie zauważono, że w postanowieniu WSA o sygn. akt II SA/Wr 799/11, które zapadło w tej sprawie (aczkolwiek w nieco odmiennym zakresie) skarżący został wnikliwie pouczony jak należy postępować w sprawach z zakresu wznowienia postępowania. Na wezwanie Sądu, w piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2013 r. skarżący wyjaśnił, że nie przysługuje mu przymiot strony we wznowionym postępowaniu, gdyż nie był stroną w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 24 sierpnia 2006 r. i nie przysługuje mu zażalenie do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 k.p.a., w związku z powyższym wnosi o uznanie, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Podczas rozprawy w dniu 7 marca 2013 r. skarżący podtrzymując skargę jednoznaczne oświadczył, że nie występował do organu wyższego stopnia nad Prezydentem W. z zażaleniem na bezczynność, gdyż uważa, że taki środek mu nie przysługuje, ponieważ nie został uznany za stronę postępowania. Pełnomocnik organu podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2012 r. , poz. 270 z późn. zm), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Na podstawie ww. przepisu skarga na bezczynność przysługuje zatem w sprawach w których wydawane są decyzje i postanowienia na które przysługuje zażalenie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 1 -3), w sprawach w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz gdy wydawane są w sprawach indywidualnych pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego (pkt 4a). Z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy innego aktu, lub też nie podjął stosownej czynności ( T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s.109). Z wniesionej w niniejszej sprawie skargi jednoznacznie wynika, że skarżący zarzuca Prezydentowi W. bezczynność polegającą na braku podjęcia z urzędu czynności wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z ar. 147 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. W każdym przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania organ zobowiązany jest się do niego ustosunkować w formie procesowej. Konsekwencją tego obowiązku jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, lub o odmowie wznowienia postępowania. W tym ostatnim przypadku przysługuje ewentualne skarga na bezczynność w wydaniu takiego postanowienia. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że skarżący występował do Prezydenta W. z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie w wyniku czego zapadło postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Skarżący nie skorzystał jednak z prawa jego zaskarżenia przez wniesienie zażalenia, co następnie otwierałoby mu drogę do kontroli sądowej tego orzeczenia pod względem legalności, natomiast domaga się od organu wznowienia postępowania z urzędu. W przypadku działania organu z urzędu, postępowanie zostaje wszczęte gdy organ sam podejmie wiadomość o przyczynach wznowienia postępowania, gdy wiadomość tę uzyska na skutek wpłynięcia informacji lub skargi od osoby trzeciej (która nie brała udziału w postępowaniu), gdy złożony zostanie sprzeciw prokuratora albo gdy żądanie pochodzi od Rzecznika Praw Obywatelskich lub organizacji społecznej działającej na prawach strony. Organ nie może odmówić żądaniu prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich – w tym przypadku musi z urzędu wznowić postępowanie. Natomiast w przypadku uzyskania wiadomości co do przyczyn wznowienia od osoby trzeciej (nie będącej stroną postępowania) organ nie ma obowiązku wydawania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania. Treść art. 147 k.p.a. wskazuje, że wznowienie postępowania z urzędu należy do wyłącznych uprawnień organu, co oznacza, że jeżeli organ nie stwierdzi przesłanek wznowienia, to nie jest obowiązany do wszczynania postępowania w każdej ostatecznie zakończonej sprawie dla sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia. Skarżący nie może więc skutecznie domagać się wznowienia postępowania z urzędu. Należy podzielić stanowisko WSA w Warszawie który stwierdził, że "wprawdzie art. 147 k.p.a. stwarza możliwość wznowienia postępowania administracyjnego również z urzędu, niemniej żaden z przepisów k.p.a lub też p.p.s.a nie daje podmiotowi nie będącemu stroną postępowania, możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej czy też skargi do sądu administracyjnego na bezczynność" (wyrok z dnia 5 października 2007 r. IV SA/Wa 861/07, LEX 438975). W sytuacji, gdy w wyniku informacji lub skargi osoby trzeciej organ nie stwierdzi podstaw do wznowienia postępowania to powinien w tym względzie stosować przepisy działu VIII K.p.a dotyczące skarg i wniosków. Tryb skargowo-wnioskowy jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszonym, którego zakończenie – informacja o sposobie załatwienia skargi (wniosku) nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego – nie tylko odwoławczego ale również sądowadministracyjnego. Zawiadomienie o sposobie załatwienia takiej skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania zaskarżalnych do sądu, w konsekwencji skarga na bezczynność w takiej sytuacji jest również niedopuszczalna. W konsekwencji uznać należy, że skoro w niniejszej sprawie Prezydent W. w wyniku informacji skarżącego, nie dopatrzył się podstaw do wznowienia z urzędu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., to nie był obowiązany do wydania w tym zakresie aktu administracyjnego – postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu lub o odmowie wznowienia postępowania z urzędu. W konsekwencji skarżącemu nie przysługiwała też skarga na bezczynność organu. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 52 § 1 u.p.p.s.a skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli skarga dotyczy – jak w niniejszej sprawie bezczynności organu polegającej na niewydaniu w postępowaniu administracyjnym decyzji lub postanowienia takim środkiem zaskarżenia jest wyłącznie przewidziane w art. 37 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W niniejszej sprawie jak wynika z akt sprawy oraz oświadczenia złożonego przez skarżącego nie skorzystał on z tego środka zaskarżenia przed wniesieniem skargi do Sądu. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało jako niedopuszczalną odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a. Podstawę dla zwrotu wpisu stanowił zaś przepis art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.