II OSK 2730/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kremer Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 351/12 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 29 grudnia 2011 r. nr XX/422/11 w przedmiocie wprowadzania opłat za zbiorowe odprowadzanie ścieków w postaci wód opadowych roztopowych z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni do urządzeń kanalizacyjnych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 29 grudnia 2011 r. nr XX/422/11 w przedmiocie wprowadzenia opłat za zbiorowe odprowadzanie ścieków w postaci wód opadowych i roztopowych z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni do urządzeń kanalizacyjnych, stwierdził nieważność załącznika do uchwały we fragmencie: "Ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych oblicza się na podstawie ilości opadów przypadających na m² powierzchni utwardzonej wg wzoru: Iś = P1 x O Iś = P2 x O Gdzie: Iś – Ilość ścieków (1 – z powierzchni grupy 1; 2 – z powierzchni grupy 2) P – Powierzchnia o trwałej nawierzchni (dla grupy 1 lub 2) O – Ilość opadów atmosferycznych za okres obliczeniowy tj. średnia ilość opadów z ostatnich trzech lat przed wprowadzeniem opłaty, podawana przez GUS dla Miasta Wrocławia wynosząca 0,63 (m3/m2) Opłata miesięczna będzie wyliczana jako iloczyn stawki i ilości ścieków przypadających średnio na 1 miesiąc wg wzoru: Op = S x Iś / 12 Gdzie: Op – Opłata miesięczna S – Stawka opłaty za 1 m3 odprowadzanych ścieków Do cen dolicza się podatek od towarów i usług (VAT). Podstawę do określenia powierzchni stanowić będą oświadczenia Gminy Wrocław w odniesieniu do terenów będących w jej posiadaniu oraz: oświadczenia osób fizycznych, osób prawnych, jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, a także posiadaczy samoistnych nieruchomości lub obiektów budowlanych, użytkowników wieczystych gruntu, posiadaczy nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (także jeśli posiadanie jest bez tytułu prawnego). W przypadku budynków i budowli, z których wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do urządzeń kanalizacyjnych, wielkość powierzchni odwodnionej ustala się jako równą powierzchni zabudowy." W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że powyższa uchwała z dnia 29 grudnia 2011 r., podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako "u.s.g.") w związku z art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm. – dalej jako "ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r."). Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę na powyższą uchwałę w domagając się stwierdzenia nieważności powołanego wyżej fragmentu załącznika. Wojewoda zarzucił naruszenie art. 24a ust. 1 w związku z art. 27 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Wojewoda wyjaśnił, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 stycznia 2012 r. stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. Gmina Wrocław złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie, którą Wojewoda uwzględnił w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") i uchylił przedmiotowe rozstrzygnięcie w dniu 21 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 213/12 umorzył postępowanie wszczęte skargą Gminy. Następnie Wojewoda wniósł opisaną wyżej skargę. Jak wskazał Wojewoda, na mocy załącznika do uchwały ustalono dla dwóch grup odbiorców stawki opłaty netto w zł/m3. Jednocześnie w tym załączniku określono sposób ustalania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. W ocenie Wojewody, uchwała wydana na podstawie art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. może obejmować wyłącznie ceny i stawki opłat za zbiorowe odprowadzanie ścieków. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. rada gminy zatwierdza jedynie taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Ponadto, jak stanowi § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886 – dalej jako "rozporządzenie") taryfy dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają m.in. cenę za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową, uwzględniającą rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni. Jeśli zaś chodzi o sposób ustalania ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków to stosowne regulacje w tym zakresie znajdują się w art. 27 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych (art. 27 ust. 4). Natomiast w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5). W ocenie Wojewody, sposób ustalania ilości ścieków został określony przez ustawodawcę i rada gminy nie posiada kompetencji w tym zakresie. Z przytoczonego przepisu art. 27 ust. 5 ustawy wynika jednoznacznie, że w przypadku braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy i w tej umowie może ona zostać określona albo jako równa ilości wody pobranej, albo też określonej wprost w umowie (w metrach sześciennych). Zatem przepis ustawowy rozstrzyga o zasadach rozliczeń w przypadku odebranych ścieków, a Rada Miejska nie była umocowana do określenia sposobu ustalania ilości opadów przypadających na m2 powierzchni utwardzonej oraz nie była władna do stanowienia o podstawie do ustalenia tej powierzchni. W odpowiedzi na skargę Gmina wskazała, że zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.). Gmina realizując swoje zadania w tym zakresie jest zobowiązana do wykorzystania wszelkich zgodnych z prawem środków służących ich realizacji. Ustawodawca wprowadzając w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. legalną definicję pojęcia "taryfy" potwierdza tożsamość charakteru "taryfy", o której mowa w art. 24 i charakteru "cen i stawek opłat" z art. 24a tejże ustawy. W przypadku wód opadowych i roztopowych nie może być mowy o wodach uprzednio pobranych z ujęć własnych lub od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, mają one bowiem pochodzenie naturalne. W związku z tym nie jest możliwe określenie ilości odprowadzonych ścieków jako równej ilości wody pobranej i nie jest możliwe ustalenie ilości odprowadzonych ścieków na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, gdyż takie urządzenia nie są instalowane w przypadku urządzeń kanalizacyjnych służących odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych. Stąd jedną z możliwych metod określenia ilości ścieków w tym przypadku jest określenie wielkości powierzchni, z których wody te spływają, przy czym określenie to musi nastąpić w jednostkach właściwych określeniu powierzchni, tj. w metrach kwadratowych. Taki sposób określenia podstawy opłat za odprowadzanie wód odpadowych i roztopowych przyjęty został w rozporządzeniu. Rozporządzenie to zawiera upoważnienie do określenia warunków prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków. W ocenie Gminy, zamiarem racjonalnego prawodawcy było wskazanie na powierzchnię zanieczyszczonej powierzchni jako podstawę obliczania ilości ścieków opadowych i roztopowych. Według § 5 pkt 4 rozporządzenia, taryfy mogą zawierać cenę za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową uwzględniającą rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni. Rozporządzenie zobowiązuje zatem do stosowania metrów kwadratowych powierzchni za jednostkę odniesienia dla określenia cen za ścieki opadowe i roztopowe odprowadzane kanalizacją deszczową. Nawet jeśli ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. nie stanowi o stosowaniu w rozliczeniach metrów kwadratowych dla usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych, to zastosowanie tych jednostek w odniesieniu do kanalizacji deszczowej całkowicie spełnia warunki ustalania taryf/opłat określone w art. 20 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. Zdaniem Gminy, ich zastosowanie nie powoduje w najmniejszym stopniu subsydiowania skrośnego, a dodatkowo czyni kalkulację bardziej zrozumiałą i prostszą. Za pozostawieniem metrów kwadratowych przemawia ponadto sposób ustalania opłat za ścieki opadowe i roztopowe odprowadzane do środowiska na podstawie § 5 rozporządzenia. Zróżnicowanie tych opłat to zróżnicowanie kosztów, na podstawie których powinna opierać się alokacja kosztów na grupy taryfowe. Wynika to jednoznacznie z Tabeli E zawartej w załączniku do rozporządzenia. Ponadto Gmina wskazała, że ustawa nie zawiera także wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "powierzchni zanieczyszczonych" przykładowo wymieniając tereny przemysłowe, drogi, parkingi o trwałej nawierzchni. Przykładowe wymienienie w art. 2 pkt 8 lit. c/ ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. terenów przemysłowych, składowych, baz transportowych, dróg i parkingów o trwałej nawierzchni wskazuje na to, że ustawodawca używając pojęcia "powierzchnie zanieczyszczone" wiązał je z terenami, czyli powierzchnią ziemi, w tym również zabudowanej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku – zdaniem Gminy – że w uchwale wprowadzającej opłaty prawidłowo określony został sposób obliczania należności z tytułu odbioru ścieków w postaci wód opadowych. Gmina podzieliła stanowisko Wojewody, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych odbywać się powinno na podstawie umowy. Samo jednak zawarcie umowy nie wyklucza konieczności określenia należności w taryfie, a uprzednio – zgodnie z treścią przepisu art. 24a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. – w uchwale wprowadzającej opłaty. Zarówno art. 24, jak i w art. 24a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. stanowią o taryfie, tj. urzędowo ustalonym i ogłoszonym zestawieniem stawek cen i opłat za usługi. Różnica polega jedynie na tym, że procedury ich ustalania są różne, a ponadto ceny i stawki opłat dla przedsiębiorstw podejmujących nową działalność w tym zakresie ograniczone są do wysokości zapewniającej pokrycie uzasadnionych kosztów. Zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków jest działalnością o charakterze użyteczności publicznej, która charakteryzuje się tym, że nie jest ekwiwalentna, tj. odbiorcy nie ponoszą pełnej odpowiedzialności za korzystanie z efektów tej działalności, a co z tym się wiąże – wymaga zasilenia finansowego ze środków publicznych. Uzasadnieniem stosowania art. 24a są także społeczne i ekonomiczne cechy działalności użyteczności publicznej. W ocenie Gminy, przepis art. 24a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. konstruuje odrębny w stosunku do art. 24 ustawy tryb ustalania cen i stawek opłat za usługi z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków. Polega on na braku aktywności ze strony przedsiębiorstwa oraz na okoliczności, że rada miasta nie uchwala taryfy, lecz ceny i stawki opłat. Zgodnie z treścią przepisu art. 24a ustawy organ wykonawczy gminy samodzielnie występuje do rady gminy z inicjatywą podjęcia uchwały. W praktyce stosownej informacji dostarcza przedsiębiorstwo, bowiem zindywidualizowane koszty prowadzenia przez nie działalności są podstawą ustalenia cen i stawek opłat, które mają zapewnić pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Gmina wskazała, że uchylając w trybie autokontroli własne rozstrzygnięcie Wojewoda uznał zasadność skargi m.in. w zakresie kwestionowanego załącznika do uchwały. Zdaniem Gminy, postanowienie o umorzeniu postępowania z dnia 17 maja 2012 r. ze względu na dopuszczalne cofnięcie skargi zrównuje się z oceną sądu uzasadniającą wydanie wyroku oddalającego skargę, natomiast umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku cofnięcia skargi oznacza, że zaskarżony akt nie jest obciążony wadami kwalifikowanymi uzasadniającymi stwierdzenie jego nieważności, a cofnięcie skargi nie jest ukierunkowane na obejście prawa. Stąd też, zdaniem Gminy, chociaż postanowienie o umorzeniu postępowania z dnia 17 maja 2012 r. nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, to determinuje treść wyroku w innych sprawach ze skarg na ten sam akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, czyli bezpośrednio łączy się z kwestią powagi rzeczy osądzonej. W ocenie Gminy, tego rodzaju postanowienie o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego dotyka również kwestii materialnoprawnych związanych z merytoryczną oceną aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego. Gmina podkreśliła, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stwierdzając nieważność fragmentu załącznika do zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu obszernie przytoczył przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że analiza tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, która zostaje zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług ma charakter umowy cywilnoprawnej. Z tej przyczyny, Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione twierdzenie Gminy, że nie jest możliwe określenie ilości odprowadzonych ścieków jako równej ilości wody pobranej i nie jest możliwe ustalenie ilości odprowadzonych ścieków na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 lutego 2010 r. (sygn. akt IV SA/Po 916/09), którego prawidłowość potwierdził następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 893/10) o niekonstytucyjności przepisów § 2 pkt 10 i § 5 rozporządzenia wobec ich sprzeczności z treścią delegacji ustawowej, polegającej na przekroczeniu granic tej delegacji określonej w art. 23 ustawy o z dnia 7 czerwca 2001 r. (tak też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 929/11). W związku z powyższym, Sąd I instancji uznał, że jeśli naliczenie opłaty za odprowadzanie ścieków ustalono w załączniku uchwały przyjmując jednostkę rozliczeniową, tj. m2 powierzchni, której nie przewiduje ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r., to załącznik do uchwały wprowadza sposób naliczenia tej opłaty sprzecznie z tą ustawą. Takie uregulowania nie mieszczą się bowiem w zakresie kompetencji Rady Miasta przyznanej w art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., na podstawie którego uchwała rady może obejmować wyłącznie ceny i stawki opłat za zbiorowe odprowadzanie ścieków, a co Rada Miasta Wrocławia uczyniła w § 1 skarżonej uchwały i w pierwszej części załącznika, określając grupy odbiorców, rodzaj ścieków i stawki opłat w zł/m3 i do czego upoważniają także przepisy § 4 ust. 1 pkt 3, 4 i 6 oraz ust. 3 rozporządzenia. Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że sprawie II SA/Wr 213/12 ocenie sądowej podlegało rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 26 stycznia 2012 r., nie zaś uchwała Rady Miasta Wrocławia z dnia 29 grudnia 2011 r. nr XX/422/11. Zatem twierdzenie, że Sąd I instancji uznał za prawidłową zaskarżoną uchwałę jest twierdzeniem nietrafnym. Sąd I instancji podzielił co do zasady stanowisko zaprezentowane przez Gminę i dotyczące skutków cofnięcia skargi oraz oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego dokonywanej w zakresie dopuszczalności umorzenia postępowania sądowego. Stwierdził przy tym, że powody uchylenia zaskarżonej uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 stycznia 2012 r. były zupełnie inne niż zarzuty podniesione w skardze wniesionej w niniejszej sprawie. W sprawie II SA/Wr 213/12 chodziło bowiem o kwestię czy zaszła przesłanka podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków, a więc czy rada gminy była uprawniona do wydania uchwały na podstawie art. 24a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, który to przepis był powołany w podstawie prawnej tej uchwały. W niniejszej sprawie Wojewoda zarzucił natomiast przekroczenie kompetencji w zakresie ustalania sposobu naliczania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych przy przyjęciu jednostki rozliczeniowej, tj. m2 powierzchni, której nie przewiduje ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. W ocenie Sądu I instancji, przepisy art. 170 p.p.s.a. i art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie stoją na przeszkodzie możliwości zaskarżenia przez wojewodę do sądu administracyjnego uchwały organu gminy sprzecznej z prawem w sytuacji, gdy uprzednio rozstrzygnięciem nadzorczym wojewoda stwierdził nieważność tejże uchwały, a następnie po ujawnieniu nowych okoliczności faktycznych, po zaskarżeniu tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego organ nadzoru uchylił swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, co spowodowało cofnięcie skargi przez organ samorządu terytorialnego i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Za takim stanowiskiem, umożliwiającym eliminację z obrotu prawnego sprzecznego z prawem aktu prawnego jednostki samorządu terytorialnego przemawiają przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Wrocław. Zarzuciła naruszenie przepisu prawa procesowego poprzez błędną wykładnię art. 170 p.p.s.a. polegające na nietrafnym uznaniu, że Sąd I instancji orzekający w sprawie dotyczącej rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, nie brał pod uwagę kwestii związanych z legalnością załącznika do tej uchwały w postępowaniu w sprawie II SA/Wr 213/12. Gmina zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 27 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. i uznanie, że sporne naliczenie opłaty jest sprzeczne z tą ustawą, pomimo że Gmina związana była na mocy art. 87 Konstytucji RP stanowiącym źródło prawa i obowiązującym przepisem § 2 pkt 10 oraz § 5 pkt 4 rozporządzenia. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 170 ustawy p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem tylko, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Z kolei dyspozycja art. 171 ustawy p.p.s.a. stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Dlatego też wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem WSA we Wrocławiu z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 213/12 o umorzeniu postępowania sądowego przedmiotem skargi do Sądu I instancji było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 stycznia 2012 r., a nie jak w tej sprawie załącznik do uchwały nr XX/422/11 Rady Miasta Wrocławia z dnia 29 grudnia 2011 r. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo także stwierdził, że przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta w części dotyczącej jej załącznika były całkowicie inne niż w sprawie II SA/Wr 213/12 zakończonej umorzeniem postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 ustawy p.p.s.a. W tej ostatniej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego było podjęcie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków, a więc czy Rada Miasta Wrocławia była uprawniona do wydania uchwały na podstawie art. 24a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., który to przepis był powołany w podstawie prawnej tej uchwały. Natomiast w przedmiotowej sprawie w skardze Wojewody Dolnośląskiego do Sądu I instancji podniósł ten organ zarzut przekroczenia kompetencji w zakresie ustalania sposobu naliczania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych przy przyjęciu jednostki rozliczeniowej, tj. m2 powierzchni, którego nie reguluje jednak ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. Oznacza to, że brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia naruszenia w tej sprawie przez Sąd I instancji art. 170 p.p.s.a., także w świetle dyspozycji art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 cyt ustawy o samorządzie gminnym. Po drugie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 27 cyt. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. z powodu jego rzekomo błędnej wykładni w świetle art. 87 Konstytucji RP w związku z § 2 pkt 10 oraz § 5 pkt 4 cyt. rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. Na wstępie należy podnieść, że błędnie w komparycji skargi kasacyjnej jak i nawet w jej uzasadnieniu nie dookreślono, który z sześciu ustępów tego artykułu miał być naruszony przez Sąd I instancji, co narusza dyspozycję art. 176 ustawy p.p.s.a. Ponadto skład orzekający w tej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela dotychczasową linię orzecznictwa w tych sprawach wyrażoną m.in. w wyroku NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 893/10, LEX nr 746923). Przyjęto w niej stanowisko, że jeżeli taryfy opłat za odprowadzanie ścieków ustalono w uchwale – tak jak w tej sprawie Rady Miasta Wrocławia – przyjmując jednostkę rozliczeniową, której nie przewiduje ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, to uznać należy, że uchwała zatwierdza taryfy ustalone sprzecznie z ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. Ponadto Sąd I instancji prawidłowo uznał za niekonstytucyjne przepisy § 2 pkt 10 i § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzania ścieków, które zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. Ten ostatni przepis w istocie reguluje tylko zasady rozliczeń między przedsiębiorstwem świadczącym usługi dotyczące m.in. zbiorowego odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych, lecz nie przewiduje w ogóle możliwości rozliczeń przy uwzględnieniu jednostki pomiarowej ilości ścieków za m2 powierzchni. Stąd, wprowadzenie takich zasad rozliczeń przez § 2 pkt 10 i § 5 pkt 4 cyt. rozporządzenia jest bez podstawy prawnej. Ponadto nie jest dozwolone ustalenie odpłatności za taką usługę odprowadzania ścieków w świetle zasad przyjętych na skutek rozszerzającej wykładni przepisów delegacji ustawowej. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że żaden przepis ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. nie przewiduje możliwości rozliczeń za odprowadzanie ścieków według jednostki pomiarowej m2 powierzchni zanieczyszczonej lecz tylko według jednostki objętości m3. Ponadto należy zaznaczyć, że art. 23 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. upoważnia ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do wydania rozporządzenia dotyczącego szczegółowych sposobów określenia taryf, wskazując równocześnie kryteria jakie minister ten powinien mieć na uwadze (art. 23 ust. 2). Z kolei art. 25 tejże ustawy upoważnia wskazanego wyżej ministra do wydania rozporządzenia dotyczącego wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf. Należy także podkreślić, że art. 178 pkt 1 Konstytucji RP pozwala Sędziom na odmowę zastosowania powołanych wyżej przepisów rozporządzenia z powodu stwierdzenia ich niekonstytucyjności jeżeli zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Należy bowiem podkreślić, że art. 178 ust. 1 Konstytucji RP jednoznacznie stanowi, że Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Dlatego też w stanie faktycznym i prawnym w tej sprawie Sąd I instancji był władny stwierdzić niekonstytucyjność powołanych wyżej przepisów rozporządzenia i dlatego też zasadnie odmówił ich zastosowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.