II SA/Ol 85/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M.G. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]", znak "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "[...]" (dalej jako: PINB), działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zobowiązał współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. "[...]" do usunięcia występujących w nim nieprawidłowości w terminie do dnia "[...]". W uzasadnieniu podniósł, iż podstawę do określenia obowiązku stanowiły wnioski zawarte w ekspertyzie technicznej sporządzonej w "[...]" przez mgr inż. A. K. i mgr inż. G. W. Ekspertyza ta została uzupełniona ustaleniami z wizji przeprowadzonej przez jej autorów w dniu "[...]". Jak wskazuje treść protokołu kontrolnego, stan założonych w dniu "[...]". plomb kontrolnych oraz konstrukcji budynku po kilku miesiącach nie wykazuje zmian. W ocenie autorów opracowania brak tych oznak świadczy o niewystępowaniu zagrożenia dla ludzi i mienia, a także dla środowiska. Organ podniósł, iż zebrany materiał dowodowy jak i sama treść ekspertyzy wskazują jednak na istnienie nieprawidłowości powodujących nieodpowiedni stan techniczny obiektu. Przede wszystkim spowodowany on jest widocznymi spękaniami i zarysowaniami ścian, a także miejscowymi ubytkami otuliny zbrojenia stropów w piwnicy oraz jego korozji. Dlatego też organ uznał za zasadne nałożenie w drodze decyzji na współwłaścicieli budynku obowiązku naprawienia spękanych i zarysowanych ścian oraz uzupełnienia otuliny zbrojenia, których wykonanie warunkuje wyeliminowanie nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku. W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. oraz W. G. – współwłaściciele budynku mieszkalnego przy "[...]" podnieśli m.in., że nieodpowiedni stan techniczny budynku jest wynikiem samowolnie wykonanych robót budowlanych (samowolnie usuniętych w trakcie remontu ścian nośnych) w lokalu nr "[...]". Dlatego też PINB winien zając się kwestią likwidacji samowoli budowlanej, a nie odnosić się wyłącznie do jej skutków. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił decyzję PINB w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył termin usunięcia nieprawidłowości powodujących nieodpowiedni stan techniczny budynku na dzień "[...]" oraz w części dotyczącej zakresu czynności oraz podmiotów zobowiązanych do ich wykonania utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Argumentował, iż organ nadzoru budowlanego wydając decyzję na podstawie art. 66 ust 1 ustawy Prawo budowlane nie bada przyczyn, z powodu których obiekt budowlany stworzył zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi albo bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Nie wyjaśnia również, dlaczego obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Nie ustala również kto ponosi odpowiedzialność za doprowadzenie obiektu do stanu niezgodnego z przepisami. Natomiast ustalenie określonych okoliczności faktycznych ujawniających, że stan obiektu narusza wymagania techniczne jest wystarczające do nałożenia obowiązków, których wykonanie umożliwi usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Podniósł, iż intencją organu pierwszej instancji było w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie, czy obecny stan techniczny obiektu zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, czyli przypadkowi określonemu w art. 66 ust. 1 pkt 1. Wykonana ekspertyza techniczna obiektu przypadek ten pozwoliła wykluczyć. Niemniej jednak obiekt ten z uwagi na występujące spękania i zarysowania ścian oraz odkryte, a tym samym podatne na korozję zbrojenie płyty stropowej jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Konsekwencją stwierdzenia tych nieprawidłowości mógł być jedynie adekwatny zakres czynności umożliwiających wyeliminowanie nieprawidłowości. Stąd też, skoro został udokumentowany przypadek określony przepisem art. 66 ust 1 pkt 3 należy uznać, stanowisko PINB za właściwe. Adresatem tego obowiązku bez wątpienia jest przede wszystkim właściciel obiektu, gdyż jego to w pierwszej kolejności w art. 61 pkt 1 ustawodawca wskazał jako zobowiązanego do utrzymania w należytym stanie technicznym. Dodał również, iż sprawa samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr "[...]", które to roboty mogły być przyczyną nieprawidłowości, objęta jest zakresem odrębnego postępowania. Skargę na powyższą decyzję z dnia "[...]" wniosła do Sądu M. G. żądając jej uchylenia. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu organu odwoławczego zarzuciła naruszenie: 1. przepisów procesowych, tj. art. 7, 8 k.p.a. polegających na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny ze wskazaniami procedury administracyjnej oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji bez składników wymienionych w tym przepisie; 2. prawa materialnego, tj. art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego polegające na zastosowaniu powyższych norm przez organy nadzoru budowlanego w sytuacji kiedy w realiach sprawy nie znajdują one zastosowania. W uzasadnieniu podniosła m.in., iż zarówno ze sporządzonej ekspertyzy technicznej, jak i decyzji PINB wynika, że powodem nieodpowiedniego stanu technicznego budynku jest wykonanie w lokalu nr "[...]" robót budowlanych bez wymaganej zgody właściwego organu. Pomimo tego PINB na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo Budowlane nakazał wszystkim współwłaścicielom usunąć nieprawidłowości dotyczące stanu technicznego budynku mieszkalnego stwierdzone ekspertyzie. Skoro sam PINB, jak również dowody zgromadzone w sprawie wskazują, że nieodpowiedni stan techniczny budynku powstał nie na skutek użytkowania budynku, a prac prowadzonych w lokalu nr "[...]", to art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie znajduje w sprawie zastosowania. Dlatego też zastosowanie przez organ powyższej normy jest całkowicie niezrozumiałe, jednostronne i niekonsekwentne. Wskazała również, że doręczona decyzja z dnia "[...]" nie wskazuje na przepisy prawne na podstawie których organ wydał tę decyzję. W jej uzasadnieniu odniósł się jedynie do ogólnych przepisów k.p.a. nie wskazując jednak konkretnych przepisów prawa budowlanego. Tylko lakonicznie organ wskazał art. 66 ustawy Prawo budowlane nie precyzując, o który punkt chodzi oraz na art. 61 pkt 1. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w całości podtrzymując argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje, iż w toku postępowania PINB stwierdził nieodpowiedni stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy "[...]" i nałożył na właścicieli tego budynku obowiązek usunięcia występujących w nim nieprawidłowości. Kwestią sporną okazało się ustalenie adresata decyzji oraz zakres nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków, a także obciążenie kosztami związanymi z ich realizacją. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiący, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Stwierdziwszy, więc zaistnienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego orzekający w niniejszej sprawie PINB obowiązany był wydać stosowną decyzję. Ustawodawca nałożył, na organ taki obowiązek, nie pozostawiając jego uznaniu inicjatywy w dążeniu do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Choć w treści powołanego wyżej przepisu nie wskazano jednoznacznie adresata nałożonego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązku, wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 61 i 66 ust. 1 Prawa budowlanego to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego odpowiada za stan obiektu i tylko on może być adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane. Wskazanie, więc - jak oczekiwałaby tego skarżąca – właściciela (właścicieli) lokalu nr "[...]", jako adresata nałożonych obowiązków, nie znajdowałoby uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Również ocena, kto ponosi winę czy odpowiedzialność za zaistniały stan, wyczerpujący dyspozycję art. 66 nie należy, do materii regulowanej przepisami prawa budowlanego i wykracza poza granice właściwości organów administracji (niemniej jednak w uzasadnieniu własnej decyzji PINB wskazał, że "przedmiotowy budynek, po wykonaniu robót budowlanych w lokalu nr "[...]" bez wymaganej zgody właściwego organu, jest w nieodpowiednim stanie technicznym"). Intencją zawartego w art. 66 Prawa budowlanego uregulowania jest bowiem wyłącznie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (w aspekcie przepisów prawa administracyjnego). Z kolei, w zaistniałej w sprawie sytuacji skarżącej przysługuje prawo dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym, na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2002 r., sygn. II SA/Ka 825/00; wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2008 r., sygn. VII SA/Wa 469/06). Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja PINB zapadły jednak z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Użyte w art. 66 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pojęcie "nieodpowiedni" jest określeniem nieostrym i brak jest jego legalnej definicji. Z treści omawianego przepisu wynika uprawnienie dla organu nadzoru budowlanego do nakładania na podmioty posiadające tytuł prawny do budynku obowiązków mających na celu usunięcie nieprawidłowości, a więc stanu niezgodnego z przepisami. Nakładanie więc przez organ administracji określonych obowiązków musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej, a określenie "nieodpowiedni" stan techniczny budynku należy odnieść do sytuacji, w której ustalony stan techniczny obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów. W takim tylko przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków na właściciela obiektu niewynikających wprost z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2001 r., sygn. IV SA 1103/99). Orzekające w rozpoznawanej sprawie organy w ogóle nie wskazały normy prawnej, której wymagania zostały naruszone przez ustalony stan techniczny w budynku mieszkalnym położonym przy "[...]". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie wynika również, co w ocenie organów uzasadniało nałożenie na współwłaścicieli budynku obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W sentencji decyzji PINB nałożono na współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy "[...]" obowiązek usunięcia spękań i zarysowań ścian budynku, uzupełnienie otuliny uzbrojenia oraz wykonanie naprawy uszkodzeń budynku stwierdzonych w ekspertyzie technicznej opracowanej przez mgr inż. A. K. i mgr inż. G. W. Wydając zaskarżoną decyzję uwadze organu pierwszej instancji "umknęło", iż dyspozycją przepisu art. 66 ust. 1 nie objęto doprowadzenia obiektu do stanu "sprzed czynu", który spowodował, że obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, a jedynie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja wydana w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości powinna, więc precyzyjnie wymieniać na czym owe nieprawidłowości polegają oraz wskazywać czynności, które celem usunięcia ich właściciel obowiązany jest wykonać. Jeżeli, bowiem w ocenie organu spełniły się przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, to na organie spoczywał obowiązek wykazania, w jaki sposób ustalony stan techniczny obiektu narusza normę prawa - rozstrzygając bowiem w oparciu o pkt 3 ust. 1 art. 66 organ winien wykazać, którym wymaganiom wynikających z obowiązujących przepisów nie odpowiada stan techniczny obiektu budowlanego oraz kiedy obiekt budowlany będzie w nieodpowiednim stanie technicznym i kiedy jego stan będzie niezgody z obowiązującymi w tym zakresie przepisami - i w jaki sposób stwierdzone nieprawidłowości mają zostać usunięte. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1794/09, (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl), "okoliczność zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji z art. 66 prawa budowlanego musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Do wydania jej zatem nie wystarczy ogólne stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki określone w art. 66. Dlatego też organ nadzoru budowlanego wydając decyzję na podstawie art. 66 musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych zagrażają i dlaczego". Realizacji tego wymogu nie stanowi natomiast nałożenie na adresatów decyzji obowiązku polegającego na wykonaniu naprawy uszkodzeń budynku stwierdzonych w ekspertyzie technicznej. Tym bardziej, że z załączonej do akt sprawy ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego położonego przy "[...]", sporządzonej przez mgr inż. A. K. i mgr inż. G. W. wynika, że stan techniczny konstrukcji budynku nie stwarza zagrożeń bezpieczeństwa środowiska oraz nie zagraża zdrowiu i życiu ludzi tam przebywających. Nie stwierdzono również oznak mogących świadczyć o nieprawidłowej pracy konstrukcji. W rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono, dlaczego w ocenie organu ustalony stan techniczny obiektu uzasadnia nałożenie obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, ani jaka jest podstawa prawna nałożenia tych obowiązków. Dodatkowo należy zauważyć, iż organ nakazując w decyzji usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego winien w sposób precyzyjny wskazać powyższe nieprawidłowości, tj. miejsce ich występowania (poprzez podanie numeru lokalu bądź innego pomieszczenia ich występowania). Powyższy wymóg jest niezbędny w przypadku konieczności wykonania i wyegzekwowania obowiązku zawartego w decyzji. W konsekwencji, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej motywy podjętego przez organy obu instancji rozstrzygnięcia w istocie nie wyjaśniają stanowiska organów. Ustalenie, że stan techniczny obiektu budowlanego jest nieprawidłowy wymagało wyjaśnienia, czy stwierdzone nieprawidłowości w istocie odpowiadają sytuacji, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, uzasadniającej interwencję organu w przewidzianym tym przepisem trybie. Tymczasem, z zebranego w aktach sprawy materiału okoliczność ta jednoznacznie nie wynika. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wydano z naruszeniem powyżej wskazanych przepisów procesowych oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów konieczne było uchylenie decyzji organów obu instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organów będzie wyjaśnienie wskazanych kwestii, w szczególności wyjaśnić dlaczego, w ocenie organu wystąpiły przesłanki określone w art. 66 Prawa budowlanego, i zastosować się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.