II SA/Lu 182/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. i T. małżonków W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz A. i T. małżonków W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], nr [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...], nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. A. T., A. G. Spółka Cywilna pozwolenia na budowę budynku usługowego gastronomiczno - hotelowego wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych, zewnętrznych oraz zjazdu z drogi powiatowej nr [...], na działce nr 18/10 przy ul. S. 15A w L., zmienionej decyzjami z dnia [...], z dnia [...] i z dnia [...], ponieważ w razie jej uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja taka sama w swojej istocie. Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [....] odwołania wnieśli A. W. i T. W. A. W. wskazała, że nie była uznana za stronę postępowania, nie otrzymała decyzji o pozwoleniu na budowę, ani decyzji zmieniających to pozwolenie. Poza tym wyjaśniła, że - jej zdaniem - nie pozostawiono miejsca na chodnik dla pieszych, nie zostały zachowane linie zabudowy wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy, błędnie ustalono wysokość okapu, ilość zaprojektowanych miejsc postojowych jest za mała w stosunku do powierzchni użytkowej budynku, zbyt duża powierzchnia ściany została wypełniona luksferami, a zamurowanie pustakami szklanymi otworów w pomieszczeniach hotelowych jest niezgodne z Polskimi Normami. Ponadto wskazała, że projektowany budynek ograniczy w przyszłości możliwość rozbudowy jej budynku mieszkalnego, usytuowanego 3 m od granicy działki. T. W. w odwołaniu podniósł te same kwestie, co A. W., a ponadto stwierdził, że zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i decyzje zmieniające to pozwolenie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie został zapewniony udział w postępowaniu właścicielom sąsiedniej działki. Wojewoda, po rozpatrzeniu powyższych odwołań utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...], nr [...]. Organ I instancji odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż stosownie do art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, nie uznał za strony postępowania A. W. i T. W., będących właścicielami sąsiedniej działki nr ewid. 18/8 przy ul. S. 15 w L., ponieważ działka ta nie została objęta obszarem oddziaływania projektowanego na działce nr 18/10 obiektu. Poza tym jak ustalił organ projektowany budynek został usytuowany zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), w odległości 3,0 m od strony działki odwołujących, ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. poza tym budynek ten nie spowoduje ograniczenia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku A. i T. W., ani też nie ograniczy czasu ich nasłonecznienia, czego dowodem jest załączona analiza rysunkowa sporządzona przez uprawnionego mgr inż. arch. M. B. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji nie powinien był wskazywać okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji (cyt. "ponieważ w razie jej uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja taka sama w swojej istocie"). Procedura określona w art. 151 § 2 K.p.a ma bowiem zastosowanie tylko w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ administracji publicznej winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W analizowanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, ponieważ organ I instancji nie stwierdził wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (tj. art. 10 K.p.a.), co wynika ze szczegółowego uzasadnienia decyzji z dnia [...], nr [...]. Nie było więc, powodu do wskazywania okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji. Jednak wobec prawidłowo zastosowanej podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji (tj. art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.), uchybienie to, nie mogło skutkować uchyleniem podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Wojewoda wskazał również, że zgodnie z pismem Wydziału Ochrony Środowiska U.M. L. z dnia [...], nr [...] dla przedsięwzięcia polegającego na budowie przedmiotowego budynku usługowego gastronomiczno-hotelowego, nie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, ponieważ inwestycja ta nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym organ I instancji słusznie uznał, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...], nr [...] ustalone zostały warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Kolegium decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 25 maja 2010r., sygn. akt II SA/Lu 105/10 oddalił skargę T. W. na decyzję organu odwoławczego. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji prawidłowo zostały określone odległości nieprzekraczalnych linii zabudowy od granic działki, określono maksymalną wysokość budynku, jak i zaprojektowano miejsca postojowe. W odniesieniu do zarzutu odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że zakres stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest zwykle szerszy niż w sprawie pozwolenia na budowę i określany jest w oparciu o inne przepisy. Argumenty natomiast podnoszone przez skarżących organ stwierdził, że należy rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego, który nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 K.p.a., jak i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody z dnia 12 stycznia 2011r., nr IF.I.1M.7119/1-137/10 wnieśli A. i T. małż. W. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, iż obszar oddziaływania zaprojektowanej inwestycji zamyka się na działce inwestora. W związku z czym organ uznał, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu; 2. art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprze błędne uznanie, iż w sprawie nie istnieje przesłanka wznowieniowa uzasadniająca uchylenie decyzji ostatecznej; 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów wskazanych w pkt 1 i 2. Zdaniem strony skarżącej fakt, że organ zbadał, że planowana inwestycja nie narusza przepisów technicznych i wymagane odległości zostały zachowane, nie przesądza jeszcze o wyeliminowaniu ich z niniejszego postępowania. Organ bowiem nie może z góry założyć, że skoro inwestycja spełnia normy techniczne, to sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej oddziaływaniu w myśl art. 28 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 ww. ustawy. Zwłaszcza kiedy, sporny budynek jest budynkiem usługowym gastronomiczno-hotelowym i jego gabaryty odbiegają od otaczających go budynków sąsiednich (głównie jednorodzinnych). Skarżący na poparcie powyższego wskazali orzeczenia sądów administracyjnych, jak i stanowisko doktryny w tym zakresie. Wskazali ponadto, że jako strona postępowania mogliby zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym i w razie ewentualnych potrzeb zgłosić uwagi czy zastrzeżenia do projektu. Tego uprawnienia jednak zostali bezprawnie pozbawieni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowa aktów administracji publicznej sprawowana jest wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Innymi słowy zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd dokonuje tej kontroli także z urzędu, nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Równocześnie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera definicję legalną "obszaru oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W takim wypadku należy sięgnąć do szczegółowych przepisów prawnych w tym norm techniczno-budowlanych. Stąd wskazać należy, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, także jej usytuowania, będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć zatem w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Podkreślenia wymaga, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 90/08 (publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach), że nie można uznać za trafny pogląd, iż w sprawie pozwolenia na budowę właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji jest stroną postępowania tylko wówczas, gdy inwestycja jest realizowana z naruszeniem przepisów regulujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania. W wyroku tym Sąd podkreśla, że za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów. Ustalenie kręgu stron postępowania stanowi bowiem czynnością wstępną postępowania i poprzedza ustalanie warunków, jakie spełnia obiekt budowlany. Tak więc warunki te nie mogą decydować o tym, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości jest, czy nie jest, stroną postępowania, a w badanym przypadku uzasadnienie decyzji organów obu instancji ogranicza się do powyższej materii. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że celem art. 28 ustawy Prawo budowlane było wprawdzie ograniczenie kręgu osób uznawanych za strony, lecz wejście jego w życie nie wyłączyło, co do zasady, z kręgu stron postępowania, właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Nieruchomości te, na ogół, bowiem, znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1320/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji i Sprawach). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie została uznana za stronę postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi – A. T., A.G.-W. – S. sp. cywilna w L., dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego gastronomiczno-hotelowego na działce położonej w L. przy ul. S. 15A. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 16 grudnia 2009r., Wskazał, że po pierwsze, wobec nie naruszenia przez planowaną inwestycję przepisów techniczno – budowlanych nie można uznać, iż nieruchomość skarżących znajduje się w strefie oddziaływania spornego budynku oraz po drugie, że w razie jej uchylenia zapadłaby wyłącznie decyzja o takiej samej treści jak poprzednia. Stanowisko powyższe w świetle powyższych wywodów nie może zostać uznane za prawidłowe. Jak wyżej wskazano, kwestia ewentualnego naruszenia przez planowaną inwestycje przepisów, w tym przepisów techniczno – budowlanych, pozostaje kwestią wtórną w stosunku do prawidłowego określenia zakresu podmiotowego toczącego się postępowania i podnoszone w tym zakresie okoliczności przez strony tego postępowania winny być przez organy wykazane. Bezspornym bowiem pozostaje, że skarżąca, jako właścicielka nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem, na którym planowana jest inwestycja, będzie musiała znosić jej skutki. Tym bardziej, że jest to budynek usługowo-gastronomiczno-handlowy. Tym samym inwestycja może bezpośrednio wpływać na sposób korzystania z jej nieruchomości, a więc rzutuje na treść wykonywania prawa własności określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego. Stąd uzależnienie możliwości uznania skarżącej za stronę postępowania od stwierdzenia ewentualnych nieprawidłowości zatwierdzonego projektu budowlanego, istotnie narusza art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jak i przepisy art. 9 i 10 k.p.a. Sąd podkreśla, że obowiązkiem organu administracji podejmującego postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest prawidłowe wskazanie stron postępowania. Reasumując powyższe rozważania podkreślić należy, że zarówno Prezydent Miasta, jako organ I instancji, jak i Wojewoda wadliwie przyjęli, że skoro zatwierdzony projekt budowlany nie narusza przepisów budowlano – technicznych, skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w toczącym się postępowaniu i odmówili w wyniku wznowienia uchylenia decyzji z dnia [...]. Tym samym decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a więc z naruszeniem przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy powinny rozważyć, czy wobec treści art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usługowo-gastronomiczno-handlowego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i 205 powyższej ustawy.