VII SA/Wa 2555/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi M.H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: kpa), po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. H. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r., Nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] grudnia 1999r., Nr [...], nakładającej na M. H. obowiązek wykonania określonych czynności, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...] listopada 1999r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1974r. Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego oraz współwłaściciela posesji przy ul. [...] we W., następnie decyzją dnia [...] grudnia 1999r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zobowiązał M. H. do przedłożenia we wskazanym terminie określonych dokumentów, celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Decyzją z dnia [...] października 2010r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek E. M. stwierdził nieważność ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] grudnia 1999r., wskazując, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakłada, w drodze decyzji, obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie – tak jak w niniejszej sprawie – obowiązek przedłożenia dokumentacji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., GINB utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2011r., sygn. akt VII SA/Wa 219/11, uchylił zaskarżoną decyzję GINB z dnia [...] grudnia 2010r. Ponownie rozpatrując sprawę po wyroku Sądu, GINB decyzją z dnia [...] września 2011r., uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...] października 2010r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...] grudnia 1999r. Skargę do Sądu na powyższą decyzję GINB wniosła E. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11 uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu :" (...) organ nie ocenił skutków objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w aspekcie jej skutków gospodarczych w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. Skutki te winny być ocenione zarówno w odniesieniu do M. H. jak i E. M. Organ skupił się na analizie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa z tego względu, że decyzją z [...] grudnia 1999r. nałożono na stronę obowiązek przedstawienia dokumentów, a nie podjęcia czynności. Tymczasem skutki te należy rozważyć w kontekście negatywnego wpływu powstałej inwestycji na działkę skarżącej w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Zrealizowana inwestycja może wpływać na ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej ze względu na znaczne zbliżenie ściany z otworami okiennymi do działki sąsiedniej. Organ nie rozważał jednak tej okoliczności. Pamiętać przy tym należy, że skutkiem wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nakładającej na inwestora jedynie obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów jest brak możliwości nakazania inwestorowi wykonania określonych robót budowlanych w tym trybie w celu doprowadzenia powstałej inwestycji do stanu zgodnego z prawem (jeżeli organ dostrzeże taką potrzebę), albowiem organ nie może ponownie wydać decyzji w oparciu o tę samą podstawę. Orzekając po wyroku Sądu i ponownie rozpoznając odwołanie M. H. od decyzji organu I instancji stwierdzającej nieważność decyzji PINB z dnia [...] grudnia 1999r., organ odwoławczy podzielił ustalenia i ocenę dokonaną przez [...] WINB, co do kwalifikowania wadliwości decyzji z dnia [...] grudnia 1999r. Art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, nie mógł stanowić podstawy do nadłożenia obowiązku przedstawienia dokumentów, ekspertyz i ocen, gdyż czynności te nie mogły wywołać skutku w postaci doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powołując się na uchwałę WSA z dnia 10 stycznia 2011r. sygn. akt II OSP 2/10 organ wyjaśnił, iż czynności, których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane to czynności, czyli roboty budowlane, które dotyczą stanu faktycznego budowy. Natomiast dokumenty ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust 1 Prawa budowlanego. GINB podkreślił nadto, iż organ nadzoru budowlanego może tylko jednokrotnie wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wydanie na tej podstawie decyzji zobowiązującej inwestora wyłącznie do przedłożenia określonej dokumentacji zamyka drogę do ukazania podjęcia czynności naprawczych, których celem będzie doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że decyzja z dnia [...] grudnia 1999r., jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB wniósł M. H. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - obrazę prawa procesowego mającą wpływ na wynik postępowania, a to: a) art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 2 pkt 2 kpa poprzez zrównanie sytuacji wydania decyzji niezgodnie z prawem, a kwalifikowanym "rażącym naruszeniem prawa", jak również zastosowanie niniejszych przepisów w sytuacji nie wykazania istnienia niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutków gospodarczych lub społecznych, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, b) art. 107 kpa poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przekonującego uzasadnienia istnienia kwalifikowanej wadliwości decyzji, której nieważność została stwierdzona, c) art. 8 kpa poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji funkcjonującej w obrocie 13 lat, a nie pociągającej za sobą negatywnych skutków społeczno – gospodarczych nie dających się pogodzić z zasadą praworządności, co w sposób oczywisty narusza zasadę zaufania obywateli o organów państwa, d) art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienia wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonych w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 2590/11 i nieustaleni w pełni przez organ administracyjny okoliczności istotnych w sprawie, w szczególności rażącego naruszenia prawa w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, e) art. 10 § 1 w zw. z art. 140 kpa, poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności poprzez nie zawiadomienie jej o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie nie mamy o czynienia z kwalifikowanym, rażącym naruszeniem prawa, o czym świadczy fakt, iż w kwestii możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed nowelizacją (którego rażące naruszenie wskazują organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie) w zakresie obowiązku dostarczania dokumentów, ekspertyz i ocen wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, iż okoliczność ta wywoływała wątpliwości, co samo w sobie przesądza o nieistnieniu rażącej sprzeczności koniecznej dla zastosowania art. 156 § 2 kpa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w zestawieniu z jednoznacznie brzmiącym, nie budzącym wątpliwości przepisem decyzja wydana na jego podstawie "razi" w sposób oczywisty, to jest tak, że nie może się ona ostać w obrocie, jako obrażająca prawo. Organ także nie wykazał, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia , których wystąpienie powoduje, iż nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Ocena tych skutków powinna nastąpić w odniesieniu do konkretnych okoliczności sprawy dotyczących zarówno M. H., jak i E. M. Podnosząc powyższe zarzuty skarżącej wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz 270), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie dwukrotnie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w związku z tym sformułowane w uzasadnieniu wyroku Sądu wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie mają moc wiążącą. Podkreślenia wymaga także, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania stwierdzić należy, że organ orzekając o kwalifikowanej wadliwości decyzji PINB z dnia [...] grudnia 1999r., uchylał wystąpienie powyższych przesłanek. Kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją organ nadzoru budowlanego zobowiązał skarżącego do przedłożenia określonych dokumentów w "celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie". Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Zgodzić należy się z organem nadzoru, że wskazany przepis wprost stanowił o nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie obowiązku przedłożenia aktualnego wypisu z rejestru gruntów, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, czy też dostarczenia dokumentacji budowlanej powykonawczej i oświadczeń technicznych nie może spowodować doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi być tak sformułowany, aby z decyzji jednoznacznie wynikało, jakie konkretne czynności powinny zostać wykonane aby roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Niewątpliwie zatem organ przekroczył jednoznacznie brzmiący przepis Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organ także ocenił skutki tego naruszenia prawa, niewadliwie uznając je za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Podkreślić bowiem należy, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze nie może ponownie wydać decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co w niniejszej sprawie oznacza brak podstawy prawnej do nakazania inwestorowi wykonania robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie zrealizowanej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem – przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Faktem jest, że nakazując M. H. kontrolowaną decyzją przedstawienie określonych dokumentów organ wyczerpał możliwość wydania ponownie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2. Później można bowiem wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1a, lub ust. 2 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe rozważania należy zgodzić się z GINB, że decyzja z dnia [...] grudnia 1999r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących braku wykazania rażącej wadliwości decyzji z dnia [...] grudnia 1999r. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.