VII SA/Wa 219/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak ( spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M.H. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. H. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2010 r., Nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...].12.1999r" Nr [...], nakładającej na M. H. obowiązek wykonania określonych czynności związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z dobudową garażu z pomieszczeniem gospodarczym na posesji przy ul. [...] we W., celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2010r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. wszczął na wniosek E. M. postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy [...] we W. Postanowieniem z dnia [...].11.1999 r., Nr [...], znak: [...] organ nadzoru budowlanego I instancji wstrzymał inwestorowi – M. H. roboty budowlane związane z rozbudową budynku oraz dobudową garażu z pomieszczeniem gospodarczym, prowadzone przez na działce nr [...] [...], obręb Z., położonej we W. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...].12.1999 r., Nr [...], znak: [...] organ powiatowy nakazał M. H. sporządzenie i przedłożenie w terminie do dnia 28.02.2000 r. następujących dokumentów: 1. Aktualnego wypisu rejestru gruntów wraz z mapką ewidencyjną w skali 1:1000, 2. Inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej w skali 1:500, 3. Opracowanej przez osobę uprawnioną w 3 egzemplarzach dokumentacji budowlanej powykonawczej części architektoniczno-konstrukcyjnej budynku, ukazującą stan budowli przed rozbudową i po samowolnej rozbudowie z uwzględnieniem docelowych zamierzeń realizacyjnych, 4.Oświadczenia technicznego kierownika budowy o wprowadzonych samowolnie zmianach do projektu, w stosunku do projektu, z potwierdzeniem tego projektanta, 5.Oświadczenia technicznego osoby uprawnionej w specjalności konstrukcyjnej, oceniającego prawidłowość wykonanych robót w zakresie sztuki budowlanej jak i owiązujących normatywów technicznych według rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 04.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz PN. Decyzją z dnia [...].10.2010r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na wniosek E. M., stwierdził nieważność w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...].12.1999r., wskazując, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414, ze zm. ) właściwy organ nakłada, w drodze decyzji, obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie - tak jak w niniejszej sprawie - obowiązek przedłożenia dokumentacji. Z uwagi na powyższe, decyzja PINB W. z dnia [...].12.1999r., Nr [...], znak: [...] nakazująca M. H. sporządzenie i przedłożenie w terminie do dnia 28.02.2000 r. "Aktualnego wypisu rejestru gruntów wraz z mapką ewidencyjną w skali 1:1000, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej w skali 1:500, opracowanej przez osobą uprawnioną w 3 egzemplarzach dokumentacji budowlanej powykonawczej części architektoniczno- konstrukcyjnej budynku, ukazującą stan budowli przed rozbudową i po samowolnej rozbudowie z uwzględnieniem docelowych zamierzeń realizacyjnych, oświadczenia technicznego kierownika budowy o wyprowadzonych samowolnie zmianach do projektu, w stosunku do projektu, z potwierdzeniem tego projektanta, oświadczenia technicznego osoby uprawnionej w specjalności konstrukcyjnej, oceniającego prawidłowość wykonanych robót w zakresie sztuki budowlanej jak i obowiązujących normatywów technicznych według rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 04.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz PN." jest obarczona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania badanej decyzji nie mógł stanowić podstawy nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ przez nałożenie takiego obowiązku nie można doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organy administracji są uprawnione wyłącznie do nałożenia obowiązków polegających na wykonaniu czynności faktycznych, naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych (tak wskazał m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 390/08). Żądanie przedstawienia dokumentów ma natomiast na celu rozszerzenie materiału dowodowego. Obowiązek dostarczenia określonych dokumentów organ może nałożyć w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 81 c lub na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. Przedmiotowe dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, dopiero podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazującej wykonanie określonych czynności. Nałożenie przez organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku dostarczenia określonych dokumentów zamiast obowiązku wykonania określonych czynności jest rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 06.02.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1323/05, Lex nr 203673, wyrok NSA w Warszawie z dnia 03.11.2005 r., sygn. akt II OSK 163/05, Lex nr 196684, wyrok WSA w Łodzi z dnia 10.10.2008 r., sygn. akt II SA/Łd 501/08, Lex nr 509920, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.10.2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 322/05, Lex nr 201375). Organ podkreślił, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ może wydać decyzję tylko jednokrotnie. Nakładając więc w tym trybie obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, organ blokuje możliwość rozstrzygnięcia w przyszłości sprawy co do jej istoty - w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (tak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 2262/03, Lex 164663, z dnia 26 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SA 74/03, Lex 148875). Organ wskazał wreszcie na stanowisko doktryny i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego "Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 ze zm.) sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) nie dawał podstawy żądania przez organy nadzoru budowlanego dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen. Tylko do dnia 31 maja 2004 r. (tj. do dnia wejścia w życie ww. ustawy) nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie mogło oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen." (wyrok NSA z dnia 25.05.2009r. II OSK 823/08). W świetle powyższych rozważań stwierdził, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2010 r., Nr [...], znak: [...] stwierdzająca nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. Nr [...], znak: PINB [...] odpowiada prawu. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył M. H. wnosząc o uchylenie decyzji I i II instancji. Zaskarżone jdecyzji zarzucił- obrazę prawa procesowego mającą wpływ na wynik postępowania, a to: a. art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez zrównanie sytuacji wydania decyzji niezgodnie z prawem, a kwalifikowanym "rażącym naruszeniem prawa", jak również zastosowanie niniejszych przepisów w sytuacji nie wykazania istnienia niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutków gospodarczych lub społecznych, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa,, b. art. 107 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przekonującego uzasadnienia istnienia kwalifikowanej wadliwości decyzji, której nieważność została stwierdzona, c. art. 8 k.p.a. poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji funkcjonującej w obrocie 11 lat, a nie pociągającej za sobą negatywnych skutków społeczno- gospodarczych nie dających się pogodzić z zasadą praworządności, co w sposób oczywisty narusza zasadę zaufania obywateli do organów Państwa. Strona wskazał, że Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jako wyjątkowa może mieć na zastosowanie tylko w nadzwyczajnych sytuacjach, jako wyjątek od zasady stabilności decyzji i zaufania obywateli do prawa. Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z kwalifikowanym, rażącym naruszeniem prawa świadczy chociażby fakt, iż w kwestii możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed nowelizacją (którego rażące naruszenie wskazują organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie) w zakresie obowiązku dostarczania dokumentów, ekspertyz i ocen wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, iż okoliczność ta wywoływała wątpliwości, co samo w sobie przesądza o nieistnieniu rażącej sprzeczność koniecznej dla zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Strona zauważyła również, iż decyzja, której nieważność stwierdziły organy administracyjne obu instancji, funkcjonuje w obrocie prawnym 11 lat a obowiązki nią nałożone zostały przez Skarżącego wykonane i w konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...].03.2000 r. (nr [...]) udzielił M. H. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Derogacja z obrotu prawnego decyzji objętej przedmiotowym postępowaniem może skutkować daleko posuniętymi i bardzo niekorzystnymi konsekwencjami dla skarżącego M. H., co pozostaje w sprzeczności z zasadami praw nabytych i stabilności prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Na wstępie podkreślić trzeba, że kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, które nie polega na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się jedynie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie to nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa - I OSK 170/10 wyrok NSA z 8 lipca 2010r. Należy mieć również na uwadze, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zwarte w decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez proste ich zestawienie. Rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok WSA z dnia 21 grudnia 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 706/05, LEX nr 196278 ) Istota rozważań dotyczących rażącego naruszenia prawa winna sprowadzić się do kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym można rzeczywiście dopatrzyć się takiego naruszenie prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Organ odwoławczy w ogóle wyżej wskazanej kwestii nie poddał pod rozwagę mimo tego, że skarżący podnosił w odwołaniu argumenty kierunkujące na ten tok rozważań. Tym samym doszło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a, gdyż organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie doprowadziło to do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro doszło do zaakceptowania zastosowania tego przepisu przez organ w stanie faktycznym wskazującym na brak takich skutków decyzji nakładającej wykonania określonych czynności związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z dobudową garażu z pomieszczeniem gospodarczym na posesji przy ul. [...] we W., które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Zasada ogólna prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. W wyroku z dnia 26 października 1992 r. III SA 907/92 NSA przyjął: "Wzruszenie ostatecznej decyzji będącej wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni art. 7, 8 i 77 k.p.a., a także - wypełniającego zawarte w art. 1 Konstytucji wskazania o stosowaniu w praktyce zasad demokratycznego państwa prawnego". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził postępowania odwoławczego wnikliwie, w ogóle nie udowadniając rażącego charakteru naruszenia prawa przez PINB. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) powinien rozważyć, czy w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia dokumentacji budowlanej powykonawczej części architektoniczno-konstrukcyjnej budynku, ukazującej stan budowli przed rozbudową i po samowolnej rozbudowie z uwzględnieniem docelowych zamierzeń realizacyjnych oraz przedłożenie innych dokumentów wymienionych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego może być uznane za rażące naruszenie prawa, biorąc pod uwagę wówczas obowiązujący przepis art. 51 ust.1 pkt.2 i 1a Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił dlaczego nastąpiło rażące naruszenie prawa, a więc nie rozstrzygnął tego co stanowiło istotę prowadzonego postępowania nadzwyczajnego. Posiłkując się orzecznictwem sądowym dot. stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, organ nie rozważył czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie skontrolował bowiem, czy organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał analizy czy ewentualne naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego miało charakter rażący, a więc czy ziściły się łącznie trzy przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na co wskazano w części wstępnej rozważań. Samo wskazanie orzecznictwa dot. stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego nie mogą zastąpić rozważań niezbędnych w postępowaniu nieważnościowym, w szczególności kiedy idzie o zbadanie czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem zasadny jest zarzut naruszenia prawa procesowego., gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił dlaczego, mimo braku w uzasadnieniu decyzji rozważenia kwestii stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia, uznał za właściwe stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...].12.1999r" Nr [...], nakładającej na M. H. obowiązek wykonania określonych czynności związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z dobudową garażu z pomieszczeniem gospodarczym na posesji przy ul. [...] we W. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.