I OSK 1369/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 83/13 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od M. M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 83/13, po rozpoznaniu skargi M. M. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] września 2012 r. odmówił M. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem Z. M. oraz opłacania składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne z powyższego tytułu, argumentując, że w świetle art. 17 ust. 1, ust. 1a oraz ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), wnioskodawca nie spełnia warunku do uzyskania żądanego świadczenia, ponieważ żona jego ojca jest osobą legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania M. M., decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji, powołując się na art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdził, że Z. M. (ojciec wnioskodawcy) zaliczony został na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności (orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...]), natomiast jego żona X. M. orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] zaliczona została na stałe do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Bezsporne jest zatem, że X. M. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tylko w takiej sytuacji inna osoba mogłaby się ubiegać o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na osobę pozostającą w związku małżeńskim. Z tej właśnie przyczyny świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane M. M., niezależnie od innych okoliczności występujących w sprawie związanych ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. M. M. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy błędnie przyjęły, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostawanie w związku małżeńskim zawsze będzie stanowiło negatywną przesłankę przyznania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew stanowisku organów, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, zgodnie z którym negatywna przesłanka wskazana w art. z 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumiana w sposób bezwzględny, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Sam bowiem fakt pozostawania w związku małżeńskim nie może w każdym przypadku stanowić przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność, że skarżący sprawuje opiekę nad pozostającym w związku małżeńskim ojcem, nie stanowi zatem podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile żona ojca takiej opieki nie może samodzielnie sprawować ze względu na zły stan zdrowia i o ile skarżący nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem. Pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu tego świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Zdaniem Sądu organy administracyjne obu instancji ograniczyły się wyłącznie do ustalenia, że ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego matka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, posiadając natomiast orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Nie podjęły natomiast jakichkolwiek czynności celem ustalenia, czy stan zdrowia współmałżonka osoby wymagającej opieki pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że X. M. jest w stanie taką opiekę zapewnić swojemu małżonkowi. Miało to decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zwłaszcza gdy uwzględni się argumenty podnoszone przez skarżącego, a dotyczące stanu zdrowia matki, która według jego wyjaśnień nie jest w stanie sprawować opieki nad chorym ojcem, bowiem sama jest ciężko chora i potrzebuje opieki. Uchylając się od poczynienia jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie organy naruszyły art. 7, 77 § 1, art. 80 K.p.a. Materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie nie pozwalał bowiem na przyjęcie kategorycznego stanowiska o braku podstaw do przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazało na naruszenie: - przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych; - przepisów postępowania, mających wpływ na wynik postępowania, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzjach oraz błędne przyjęcie, że przy wydaniu decyzji organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego; 2. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez nieuzasadnione, a wiążące wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji organ drugiej instancji nie przyjął, że pozostawanie w związku małżeńskim zawsze będzie stanowiło negatywną przesłankę przyznania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanką przemawiającą za odmową przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia nie było bowiem pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, lecz nielegitymowanie się przez współmałżonka tej osoby znacznym stopniem niepełnosprawności zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący M. M. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Powołana w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna w postaci naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zasadna, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał jego błędnej wykładni. W przepisie tym zawarto negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z jego treścią świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że świadczenie to przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788, ze zm.) wynika, że oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Natomiast zgodnie z art. 23 tej ustawy są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Uregulowania te potwierdzają, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek alimentacyjny, w którym bez wątpienia mieści się również obowiązek opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Zatem zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek. Mając powyższe na uwadze, pod pojęciem "innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności" (art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) należy rozumieć współmałżonków. Prowadzi to do wniosku, że art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma w pełni zastosowanie do małżonka, ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1196/12; 13 lutego 3013 r., sygn. akt I OSK 1526/12; 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2796/12; 12 września 2014 r., sygn. akt I OSK 918/13, publ. http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uprawnienia zatem do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad Z. M. wystąpił jego syn M. M. i to w stosunku do niego mógłby mieć zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, pod warunkiem, że żona Z. M. legitymowałaby się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając jednak na uwadze, że X. M. została zaliczona na stałe do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, w pierwszej kolejności to jej przysługuje przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentów, tj. małżonek osoby wymagającej opieki nie może podjąć się tej opieki z uwagi na swój stan zdrowia, o świadczenie pielęgnacyjne wystąpić może osoba spełniająca kryteria, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże współmałżonkiem, który nie może podjąć się opieki jest jedynie ten, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym, że Z. M. pozostaje w związku małżeńskim z X. M., która ma ustalony jedynie umiarkowany stopień niepełnosprawności, a więc nie jest małżonkiem, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy, skarżącemu M. M. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem Z. M., bowiem do świadczenia tego uprawniona jest w pierwszej kolejności żona X. M. Z tych przyczyn, wobec skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, zaistniały przesłanki do zastosowania art. 188 P.p.s.a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej oddalenia na podstawie powyższego przepisu w związku z art. 151 P.p.s.a. Uwzględniając przedmiot sprawy i sytuację życiową skarżącego, w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od M. M.