II OSK 1808/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. C. i A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2536/12 w sprawie ze skargi H. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2536/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie /dalej: SKO lub Kolegium/ z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Burmistrz Miasta Józefowa orzekł o ustaleniu dla H. i A. C. - zbywców nieruchomości położonej w Józefowie przy ul. R., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,1500 ha - opłaty w wysokości 10 163,25 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /postępowanie w tym przedmiocie zostało wszczęte w dniu 19 grudnia 2005 r.; w sprawie wydano następujące rozstrzygnięcia: I. decyzja Burmistrza Miasta Józefowa z dnia [...] marca 2006 r. o ustaleniu opłaty w wysokości 10 575 zł, uchylona decyzją SKO z dnia [...] czerwca 2006 r., II. decyzja Burmistrza Miasta Józefowa z dnia [...] września 2006 r. o ustaleniu opłaty w tej samej wysokości, uchylona decyzją SKO z dnia [...] grudnia 2006 r., III. decyzja Burmistrza Miasta Józefowa z dnia [...] lipca 2008 r. o ustaleniu opłaty w wysokości 10 800 zł; utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylona została wyrokiem WSA z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 378/09, IV. decyzja SKO z dnia [...] października 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Józefowa z dnia [...] lipca 2008 r.; z powodu uchybień związanych z oceną operatu szacunkowego, obydwie te decyzje zostały uchylone wyrokiem WSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 11/10/. Po rozpatrzeniu odwołania H. i A. C., Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Józefowa z [...] stycznia 2011 r. Powołując art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., dalej: u.p.z.p.) wskazało, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Józefowa /dalej: m.p.z.p./, przedmiotowa nieruchomość stanowiła teren lasów ochronnych, z zakazem realizacji jakichkolwiek budynków. W następstwie uchwalenia zmiany planu, działka nr [...] obr. [...] znalazła się na obszarze stanowiącym las, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej, czego konsekwencją był wzrost jej wartości. Plan wszedł w życie w dniu 30 lipca 2003 r., a skarżący zbyli nieruchomość 23 sierpnia 2004 r. Roszczenie zostało zgłoszone 28 grudnia 2005 r., a zatem przed upływem 5 – letniego okresu. Na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia 25 października 2010 r. ustalono, że wartość gruntu w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła o 67 755 zł. Dla określania wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca, zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku WSA sygn. IV SA/Wa 11/10, zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami. Zdaniem SKO, metodologia wyceny nie budziła zastrzeżeń. Do porównań wybrane zostały transakcje nieruchomościami, które spełniają kryterium podobieństwa, stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.). Rzeczoznawca wyjaśnił też brak potrzeby aktualizacji cen na dzień sprzedaży nieruchomości. W skardze H. i A. C. zarzucili naruszenie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 156 ust. 3 u.g.n. w zw. z § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /dalej: rozporządzenie/. Zdaniem skarżących, organ administracji bezkrytycznie przyjął kolejny operat szacunkowy sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, ze zmienionym tylko doborem działek i nieznacznie obniżoną wartością renty planistycznej. Nie zajął zaś merytorycznego stanowiska odnośnie tego, że nie odnosił się on do powszechnego zjawiska wzrostu cen nieruchomości związanych z wejściem Polski do Unii Europejskiej. Wg informacji uzyskanych przez A. C. od pracownika organu I instancji, renty planistyczne naliczone innym osobom były znacznie niższe. Organ nie sporządził też zestawienia wszystkich naliczonych rent planistycznych w związku ze zmianą planu co oznacza, że renty te musiały być naliczane "po uważaniu". Przekroczony został również dopuszczalny ustawowy okres 12 miesięcy wykorzystania operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił. Podkreślając wynikające z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) związanie w sprawie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu poprzedniego prawomocnego wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r. IV SA/Wa 11/10, wskazał na wynikającą z niego powinność uzyskania przez organy administracji nowego operatu szacunkowego zawierającego określenie wzrostu wartości nieruchomości, wykonanego zgodnie z wymogami przyjętej przez rzeczoznawcę metody wyceny. WSA stwierdził, że dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem ustalonym w m.p.z.p. Józefowa, biegła, zgodnie z wytycznymi, zastosowała podejście porównawcze metodę porównywania parami. Nieruchomości wskazane w operacie jako obiekty porównawcze - ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość - podobne są do nieruchomości wycenianej. Biegła wskazała również, według jakich kryteriów stopniowała jakość poszczególnych cech. Przede wszystkim jednak wszystkie przyjęte do porównania nieruchomości miały powierzchnię podobną do powierzchni szacowanej działki nr [...], a transakcje przeprowadzane były w bliskiej odległości czasowej. Za pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd uznał zarzuty skarżących naliczania rent planistycznych "po uważaniu", w tym odnoszące się do ewentualnie pozyskanych przez nich informacji o naliczeniu rent innym osobom w znacznie niższej wysokości. Podstawą ustalenia wysokości opłaty planistycznej dla danej nieruchomości jest prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, a kryterium oceny jego poprawności nie stanowi porównywanie go z operatami dotyczącymi wycen innych nieruchomości, nawet jeśli dotyczą one nieruchomości podobnych do nieruchomości skarżących. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo odniosło się też do kwestii wpływu wzrostu cen nieruchomości związanych z wejściem Polski do UE, podając za WSA (IV SA/Wa 11/10), że jeśli rzeczoznawca do porównań przyjmuje transakcje, które miały miejsce przed datą wejścia, to uwzględnienie spowodowanego tym wzrostu wartości nieruchomości nastąpi na skutek aktualizacji cen transakcyjnych na datę zbycia nieruchomości. Wszystkie przyjęte do porównań transakcje będą wówczas pod tym względem porównywalne, a wartość nieruchomości ustalona w oparciu o tak zaktualizowane ceny będzie uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany wejściem Polski do UE, zarówno przed zmianą planu, jak i po jego zmianie. Zdaniem Sądu, nie został również naruszony art. 156 ust. 3 u.g.n. w zw. z § 58 rozporządzenia. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy. Po tym okresie rzeczoznawca powinien potwierdzić jego aktualność. W przedmiotowej sprawie korekta II operatu szacunkowego dokonana została w dniu 25 października 2010 r., natomiast organ I instancji decyzję wydał [...] stycznia 2011 r., czyli po upływie 3 miesięcy od daty dokonania korekty. W skardze kasacyjnej H. C. i A. C., zastępowani przez radcę prawnego, zaskarżyli wyrok WSA w całości, zarzucając mu: - naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 106 § 3 i 5 tej ustawy – poprzez przyjęcie, iż materiał dowodowy w toku postępowania przed organami administracji został zgromadzony prawidłowo i prawidłowo oceniony, - naruszenie przepisów prawa materialnego (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) polegającej na niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 3 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię. W związku z powyższymi zarzutami, pełnomocnik skarżących na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Uzasadniając podniesione zarzuty wskazano, że Sąd I instancji nie zajął stanowiska odnośnie do naruszenia przez organy administracji praw skarżących do przeprowadzenia pełnego i mającego zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy postępowania dowodowego. Dotyczyło to zwłaszcza dowodów, które wykazałyby zasadność podniesionych w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta Józefów argumentów co do merytorycznej rzetelności sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu, w szczególności potwierdzających zarzuty o przyjęciu przez rzeczoznawcę zaniżonych wartości nieruchomości sprzed uchwalenia m.p.z.p. W ocenie skarżących, podstawowym kryterium merytorycznej oceny operatu jest porównanie wysokości renty planistycznej ustalonej przez rzeczoznawcę na użytek niniejszej sprawy z decyzjami i operatami w zakresie ustalania rent dla innych działek. Jeżeli bowiem działki o tej samej powierzchni, objęte tym samym m.p.z.p. podlegają różnej opłacie planistycznej, ustalonej z uwagi na różne choć formalnie poprawne operaty szacunkowe sporządzone przez różnych lub nawet tego samego rzeczoznawcę majątkowego, to nie ulega wątpliwości, że zachodzi niczym nieuzasadniona nierówność wobec prawa. W tej sytuacji żądanie przeprowadzenia dowodu z wszystkich decyzji ustalających renty planistyczne na podstawie tego samego m.p.z.p. którym zostali objęci skarżący, było w pełni uzasadnione. Kwestionując stanowisko Sądu I instancji (podzielającego argument SKO) o braku znaczenia dla poprawności operatu szacunkowego wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wejściem Polski do UE, skarżący kasacyjnie podnieśli, że ich zarzut w tym zakresie związany był z ustawowym wymogiem, aby renta planistyczna wynikała tylko i wyłącznie z faktu wzrostu wartości działki na skutek uchwalenia m.p.z.p., a nie wiązała się z innymi czynnikami, nawet czasowo nakładającymi się na uchwalenie planu. Rzetelnie sporządzony operat winien wykazywać wpływ innych okoliczności na wzrost wartości nieruchomości, bądź taki wpływ wykluczyć. Argument, że wzrost wartości wynikający z faktu wejścia Polski do UE dotyczył wszystkich działek, w istocie potwierdza zarzut skarżących, że operat zupełnie pomijający tę kwestię nie może być przydatny do rozstrzygnięcia ich sprawy i jest merytorycznie wątpliwy, choć formalnie poprawny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazuje na art. 106 w § 3 P.p.s.a. który stwierdza, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. § 5 tegoż artykułu, który również objęty jest zarzutem stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c.; naruszenie powyższych przepisów miało polegać na tym, że przyjęto, iż materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organami administracji został zgromadzony prawidłowo i prawidłowo oceniony. Uzasadniając ten zarzut wskazano, że wadliwie opracowany operat szacunkowy przyjęty został przez organy orzekające w sprawie i zaakceptowany przez WSA. Tymczasem w ocenie skarżących kasacyjnie operat ten nie powinien stanowić podstawy obliczenia renty planistycznej, bowiem obliczona na jego podstawie renta znacznie przewyższa takie świadczenia ustalone dla działek sąsiednich. Dowodem na to są wydane decyzje, wobec czego żądanie skarżących kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu ze wszystkich decyzji wymierzających renty planistyczne, było w pełni uzasadnione. Poza tym operat nie uwzględnia zmiany cen nieruchomości w związku z wejściem Polski do Unii Europejskiej. Ocena tak postawionego zarzutu wymaga nawiązania do wyroku WSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt. IV SA/Wa 11/10, którym uwzględniona została skarga H. C. i A. C., z uwagi na naruszenie art 80 k.p.a. Wskazując na przepisy prawa materialnego, w tym art. 37 ust. 1 u.p.z.p. WSA naprowadził, że podstawę ustalenia, czy na skutek uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości jest sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy. Operat ten jest dowodem i podlega ocenie organu. Przeprowadzając szczegółową analizę sporządzonego operatu szacunkowego WSA doszedł do wniosku, że rzeczoznawca w niewłaściwy sposób dobrał nieruchomości leśne, z których co najmniej dwie pod względem powierzchni nie sposób uznać za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej. W reasumpcji, wyliczając kolejne wady operatu stwierdził, że operat ten nie może stanowić podstawy wyceny nieruchomości. Wobec powyższego, przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy opracować nowy operat, przy czym rzeczoznawca winien wyjaśnić przyjętą metodę wyceny. Jednocześnie WSA odniósł się do zarzutów skargi stwierdzając, że zbędnym było sporządzenie przez organ administracji zestawienia wszystkich naliczonych rent planistycznych w związku ze zmianą planu, która to informacja była zupełnie nieprzydatna do oceny prawidłowości sporządzonego operatu. Co się tyczy natomiast zmiany cen w związku z wejściem Polski do Unii Europejskiej, to prawidłowo sporządzony operat fakt ten uwzględni. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku, z mocy art. 153 P.p.s.a., wiązały w sprawie ten Sąd oraz organy administracyjne. Lektura akt administracyjnych po wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt. IV SA/Wa 11/10 pozwala stwierdzić, że rozpoznając po raz kolejny sprawę Burmistrz Miasta Józefów zlecił opracowanie nowego operatu szacunkowego, po czym zawiadomieniem z dnia 22 listopada 2010 r. poinformował skarżących kasacyjnie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Zawiadomienie to doręczono H. C., A. C. oraz ich pełnomocnikowi - radcy prawnemu, w dniu 29 listopada 2010 r. Z akt wynika, że pełnomocnik skarżących kasacyjnie ani sami skarżący w organie się nie zgłosili, nie złożyli również na piśmie żadnych uwag do sporządzonego operatu. Nie formułując zarzutów, nie skorzystali również z uprawnienia wynikającego z art. 157 ust.1 u.g.n. Przepis ten daje możliwość oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, którą dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W rozpoznawanej sprawie skarżący powtórzyli zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej zarzuty, które w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 11/10 były już formułowane /wadliwość operatu, gdyż nie uwzględnia on zjawiska wzrostu cen spowodowanego wejściem polski do Unii Europejskiej oraz brak zestawienia wszystkich naliczonych rent planistycznych w związku ze zmianą planu co oznacza, że renty te były naliczane "po uważaniu"/. Jak już wyżej wskazano, z mocy art. 153 P.p.s.a. WSA oraz organy administracyjne były związane wyrokiem sygn. IV SA/Wa 11/10, a w sprawie tej Sąd za zbędne i nieprzydatne uznał sporządzenie przez organ administracji zestawienia wszystkich naliczonych rent planistycznych w związku ze zmianą planu oraz zajął stanowisko co do zarzutu zmiany cen w związku z wejściem Polski do Unii Europejskiej. Zatem stwierdzić należy, że podnoszone ponownie te same zarzuty nie mogły być przez WSA uwzględnione tym bardziej, że do nowego operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w poprzednim wyroku, skarżący żadnych konkretnych zarzutów nie podnieśli. Natomiast organy dokonały oceny operatu majątkowego a WSA stanowisko to podzielił, nie dopatrując się naruszenia art. 80 k.p.a. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut mający oparcie w podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Jest tak dlatego, ponieważ art. 106 § 3 P.p.s.a. adresowany jest do sądu administracyjnego co oznacza, że wniosek o przeprowadzenie szczegółowo wskazanego dowodu i to jedynie dokumentu, winien być złożony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takim przypadku sąd administracyjny przed rozpoznaniem skargi musiałby ocenić, czy przeprowadzenie tego dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i czy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie złożyli żadnych wniosków dowodowych. Wobec tego WSA orzekając na podstawie akt sprawy /art. 133 §1 P.p.s.a./ i będąc związany wyrokiem sygn. IV SA/Wa 11/10, z powodu braku wniosku, nie rozstrzygał o dopuszczeniu dowodu. Nie miał również podstaw do działania z urzędu w trybie tego przepisu, skoro dowód – o ile miałby dotyczyć zestawienia wszystkich naliczonych rent planistycznych w związku ze zmianą planu - na wcześniejszym etapie postępowania uznany został za zupełnie zbędny. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut, który dotyczy naruszenia prawa materialnego. W ramach tego zarzutu skarga kasacyjna wskazuje na niewłaściwe zastosowanie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 3 u.p.z.p., przez ich błędną wykładnię. Pierwszy z wymienionych przepisów zawiera unormowanie, które upoważnia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w związku z uchwaleniem planu albo jego zmianą i wzrostem z tego powodu wartości nieruchomości, do pobrania jednorazowej opłaty /renty planistycznej/; następny przepis wskazuje termin, w którym roszczenie, o jakim wyżej mowa, może być dochodzone /art. 36 ust. 3/, natomiast ostatni - wskazuje przypadki, w których właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może domagać się od gminy odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą. W rozpoznawanej sprawie WSA prawidłowo przyjął, że istnieje podstawa do pobrania renty planistycznej, czego zresztą /poza wysokością ustalonego świadczenia/ skarga kasacyjne nie neguje. Również prawidłowe jest stanowisko, że roszczenie gminy w tym przedmiocie - uwzględniając datę uchwalenia planu /Uchwała Nr 69/IV/03 z dnia 29 maja 2003 r., opubl. w Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 190, poz. 4787/ oraz datę wszczęcia postępowania /zawiadomienie z dnia 17 października 2005 r./ - w żadnym wypadku nie wygasło. Prowadzi do wniosku, że przepisy prawa materialnego, a to art. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3 u.p.z.p. nie zostały naruszone. Natomiast nieporozumieniem jest wskazywanie na art. 36 ust. 3 u.p.z.p., skoro przepis ten w stanie faktycznym sprawy nie mógł być – i nie był – stosowany. Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.