II OSK 1939/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 964/12 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia o braku podstaw do wydania nakazu w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 964/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi W. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do wydania nakazu w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubaczowie z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...]. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej PWINB) decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubaczowie (dalej PINB w Lubaczowie) z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] stwierdzającą brak podstaw do wydania decyzji nakazującej inwestorce M. T. zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w zakresie samowolnie wykonanych w latach 1988-1999 robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie budynku mieszkalno-inwentarskiego na budynek mieszkalny jednorodzinny, na działce nr [...] położonej w C.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w powtórnie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego uwzględniły oceny prawne oraz wskazania, co do postępowania zawarte w kolejnych wyrokach, jakie w odniesieniu do tej sprawy wydał Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie, tj. w wyroku z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 895/05 i w wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 493/07. W szczególności, uzupełniono postępowanie wyjaśniające, gromadząc brakujące dotychczas dowody i naprawiono naruszenia prawa procesowego. Jednoznacznie ustalono przebieg i czas prowadzonych robót budowlanych, których dotyczyło postępowanie nadzorcze, a także ich zakres. W dniu [...] września 2008 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną i dokonano oględzin nieruchomości, podczas których ustalono, czy wybudowany samowolnie budynek spełnia wymogi przepisów techniczno-budowlanych. Przesłuchano świadków przedstawionych przez strony postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] nałożono na inwestorkę M. T. obowiązek dostarczenia w terminie do 30 września 2009 r. oceny technicznej lub ekspertyzy samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie budynku mieszkalno-inwentarskiego na budynek mieszkalny jednorodzinny. Obowiązek ten wykonany został z zachowaniem terminu. Organowi doręczono ocenę techniczną wraz z protokołem pomiaru skuteczności uziemienia urządzeń elektrycznych oraz oporności izolacji elektrycznej. Tak zgromadzony materiał dowodowy okazał się dostateczny, zdaniem organu, do stwierdzenia, że przeprowadzone przez inwestorkę roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, a obiekt budowlany w wyniku przeprowadzonych robót skutkujących przebudową i remontem oraz pracami konserwacyjnymi, nie powoduje zagrożenia dla ludzi i mienia. Nie zachodzi zatem podstawa do nałożenia na inwestorkę obowiązków objętych toczącym się postępowaniem, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zmianami). W. W. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Organowi odwoławczemu zarzucił oparcie decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych. W następstwie tego, według skarżącego, nieprawidłowo przyjęto, że zachodzi brak podstaw do nałożenia na inwestorkę obowiązków z art. 51 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Decyzję wydano zatem z naruszeniem prawa materialnego w postaci art. 51 ust. 1 i 2 tej ustawy przez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie. Stwierdził, że organ z naruszeniem prawa nie zażądał od inwestorki przedstawienia "stosownych zezwoleń na użytkowanie budynku" i odstąpił od nałożenia na nią obowiązków określonych ustawą Prawo budowlane, chociaż "budynek nie ma przyłącza wodociągowego". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r. uwzględnił skargę na wskazaną wyżej decyzję. Sąd przywołał treść wyroku WSA w Rzeszowie z 10 stycznia 2008 r. II SA/Rz 493/07 w sprawie legalności decyzji wydanych w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego M. R., w którym to wyroku Sąd uznał, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie jest przedwczesną, bowiem najpierw organy nadzoru budowlanego winny prowadzić z urzędu sprawę dotyczącą samowolnie przeprowadzonych przez inwestorkę robót budowlanych. Wyrok ten stał się prawomocny, zatem wiązał orzekające organy oraz Sąd. Sąd zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie chodziło o wykonywanie robót budowlanych sprzecznie ze zgłoszeniem, należało więc uwzględnić normę art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". W grę wchodziło wydanie jednej z dwu decyzji opisanych dyspozycją ww. przepisu. Zdaniem Sądu, przepis ten nie przewiduje wydania rozstrzygnięcia o takiej treści, jaką podjął Powiatowy Inspektor w decyzji z [...] grudnia 2009 r. Wydanie decyzji nie przewidzianej dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane oznaczało, że organ I instancji wydał decyzję bez podstawy prawnej, co z kolei implikowało obowiązek Sądu stwierdzenia jej nieważności. Utrzymując w mocy decyzję dotkniętą taką wadliwością organ odwoławczy dopuścił się z kolei rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co także uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, w przypadku, gdy po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego dojdzie do przekonania, że brak jest podstaw do wydania jednej z decyzji, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, może wyłącznie umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Konsekwencją tego była konieczność uchylenia decyzji kasacyjnej PWINB z [...] kwietnia 2009 r. [...], w której zawarto nietrafny, zdaniem Sądu, wywód prawny o treści rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu ta decyzja organu odwoławczego zapadła z obrazą art. 138 § 2 K.p.a. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu I instancji, decyzja kasacyjna PWINB z [...] kwietnia 2009 r. nie zawiera przekonującego uzasadnienia, by uzupełnienie postępowania wyjaśniającego miało dotyczyć jego "znacznej części". Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 stycznia 2011 r., II SA/Rz 460/10, wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie zaskarżając wyrok w całości. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 846/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podał, że w przedmiotowej sprawie trafny okazał się zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. NSA wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, gdy dopuszczono się samowoli budowlanej, obowiązany jest wydać decyzję merytoryczną, nie zaś decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja merytoryczna może mieć – w zależności od stanu faktycznego – sentencję nakazującą inwestorowi zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, w zakresie samowolnie wykonanych robót budowlanych, bądź orzekającą o braku podstaw do nałożenia takich obowiązków. Usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z tym, że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 tej ustawy nie znajduje zastosowania. W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), obowiązującym od 31 maja 2004 r. Postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o art. 51 może dotyczyć odmiennych sytuacji faktycznych. NSA wskazał też, że uznanie, iż art. 51 ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do kontynuowania postępowania legalizacyjnego przez organy z tego względu, że wykonane roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, natomiast przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie pozwala wydać decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w nieuzasadniony sposób promowałoby osoby prowadzące roboty samowolnie, choć zgodnie z wymaganiami sztuki budowlanej. Praktyka taka pozwalałaby na ominięcie długotrwałej nieraz procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę, czy dokonywania zgłoszenia w przekonaniu, że prawidłowo z technicznego punktu widzenia wykonane prace będą zaakceptowane, a postępowanie umorzone. Przesłankę dla umorzenia stanowi bezprzedmiotowość postępowania, a za takie nie można uznać postępowania prowadzonego w stosunku do stwierdzonej samowoli budowlanej. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że z tego względu, iż wykonane w warunkach samowoli roboty budowlane są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. Nie istnieją bowiem okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwą. W takiej sytuacji nie następuje ustanie przyczyny, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że jeżeli inwestor wykonał roboty budowlane przy budowie obiektu na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, po uchyleniu tej decyzji prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nie jest możliwe wydanie w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane decyzji o umorzeniu postępowania. Postępowanie takie bowiem, wobec prawnej konieczności wydania merytorycznych decyzji, o których mowa w powołanych wyżej przepisach, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., a stwierdzenie tej przesłanki stwarza dopiero podstawę do umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że już samo brzmienie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowiącego o tym, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jednoznacznie przesądza o tym, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna, oczywiście w zależności od warunków danej sprawy Odmienne stanowisko uznać należy zatem za błędne i naruszające art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego za usprawiedliwiony. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] grudnia 2009 r. Do uchylenia decyzji PWINB z [...] kwietnia 2009 r., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, doszło z naruszeniem art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. radca prawny M. P. pełnomocnik W. W. podtrzymał wszystkie dotychczasowe twierdzenia i wnioski zawarte w skardze, a ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci wadliwego postępowania dowodowego (niewystarczający materiał dowodowy, nie przeprowadzenie dowodów zmierzających do prawidłowych ustaleń, błędna ocena dowodów), zastosowanie przepisów nieobowiązujących w chwili orzekania tj. rozporządzenia Ministra Administracji Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w sytuacji gdy należało zastosować przepisy obowiązujące w czasie orzekania, a także nieustalenie przedmiotu sprawy. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 3 pkt 7a ustawy prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i uznanie, że Inwestor przeprowadził przebudowę budynku w sytuacji, gdy z ustaleń organu wynika, iż doszło do budowy nowego budynku mieszkalnego na bazie budynku gospodarczego, art. 3 pkt 8 tej ustawy poprzez jego zastosowanie i uznanie, że inwestor przeprowadził remont budynku w sytuacji, gdy przeprowadzone prace nie wyczerpują definicji remontu gdyż wybudowanie nowego domu jednorodzinnego na bazie stodoły nie jest odtworzeniem stanu pierwotnego budynku. Wskazano na błędne zastosowanie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, gdy w sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 48 tej ustawy, bowiem wybudowanie obiektu budowlanego nastąpiło bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. Podniesiono, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie regulacje rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które wyłączają możliwość usytuowania budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi w odległości niniejszej niż 4 metry od granicy sąsiedniej działki. W piśmie tym, na wypadek gdyby Sąd uznał, że organ zasadnie zastosował procedurę legalizacyjną określoną w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane skarżący podniósł, że skarżoną decyzją naruszono art. 81 ust. 1 lit. c oraz art. 50 ust. 3 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie i brak weryfikacji, czy wykonany budynek jest zgodny z rozwiązaniami architektoniczno-budowlanymi, z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, która to ocena mogła nastąpić poprzez nakazanie przedłożenia aktualnej oceny technicznej lub ekspertyzy, bowiem na dzień wydania decyzji w aktach sprawy znajdowała się jedynie uzupełniona ekspertyza w listopadzie 2001 r. na podstawie nieobowiązujących przepisów oraz kryteriów rozwiązań technicznych. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 270, dalej jako P.p.s.a. ) wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wyrokiem z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 964/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubaczowie z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...]. Sąd I instancji wskazał, że w sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. Sąd zwrócił uwagę, że wyrokiem Sądu z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 895/05, uchylono decyzje organów obu instancji, a w uzasadnieniu zarzucono brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Jednoznaczne i nie budzące żadnych wątpliwości ustalenia terminu, zakresu i charakteru wykonanych przez inwestora robót jest pryncypialnym ustaleniem w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w czasie realizacji budynku mieszkalnego na bazie budynku mieszkalno – inwentarskiego i składowego – stodoły. Ustalając termin należy odnieść się również do twierdzeń skarżącego podającego, że prace trwały jeszcze w 2005 r. W wyroku tym wskazano, że wykonane prace przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego "na bazie budynku mieszkalno-inwentarskiego-stodoły - rozebranych" wykonane zostały bez uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia. Sąd zwrócił uwagę, że także w kolejnych wyrokach sądu administracyjnego wskazano, iż należy przeprowadzić postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej, dokonując kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych według przepisów prawa obowiązujących w czasie realizacji przez inwestorkę budynku mieszkalnego. Zdaniem Sądu, samo wyliczenie przez organ kolejno wykonanych prac z podaniem terminu ich wykonania i zakresu robót jest niewystarczające. Ustalając terminy wykonanych prac uwzględnić należy stanowisko skarżącego oraz zeznania świadków zgodnych ze stanowiskiem skarżącego. Tak dokonane ustalenia winny znaleźć swoje szczegółowe uzasadnienie z uwzględnieniem licznych zmian prawa budowlanego. Celem postępowania prowadzonego przez organy jest takie wyjaśnienie sprawy i zebranie materiałów dowodowych, aby rozstrzygnięcie zawierało ustalenia będące odpowiedzią na zarzuty skarżącego. Sąd I instancji podkreślił, że zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, iż dowody, których nie uwzględniono nie mogą być przemilczane przez organ. W aktach przykładowo brak stanowiska organu, co do twierdzeń skarżącego dotyczących daty wykonanych prac budowlanych. Kwestia ta, czyli jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie terminu wykonania przez inwestora robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym ma pryncypialne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zauważył, że w ponownie prowadzonym postępowaniu winien zostać uzupełniony materiał dowodowy w zakresie wskazanym dwoma wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie oraz uwzględnione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względu na treść art. 153 P.p.s.a. Ponadto rozstrzygnięcia organów obu instancji winny zawierać wyczerpujące uzasadnienie z powołaniem się na obowiązujące przepisy prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, zaskarżając go w całości. Organ ten na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak stanowiska Sądu, co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, nieuzasadnienie podstawy prawnej wyroku oraz wydanie wskazań, co do dalszego postępowania, które nie uwzględniają prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 493/07 i zobowiązują organ do prowadzenia postępowania wyjaśniającego poza granicami sprawy, co nie daje rękojmi, że dołożono należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...] marca 2010 r. [...] organy nadzoru nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z 15 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 895/05 i wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 493/07 oraz, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu powiatowego nie zawierają wyczerpującego uzasadnienia z powołaniem się na obowiązujące przepisy prawa. W związku z podniesionymi zarzutami, na podstawie art. 176 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że zaskarżoną decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. zakończono postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych w latach 1988 -1999 robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie budynku mieszkalno - inwentarskiego na działce o nr ew. gruntów [...] położonej w miejscowości C. [...]. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał na uchybienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w postaci braku stanowiska organu, co do twierdzeń skarżącego dotyczących daty wykonanych prac budowlanych oraz brak jednoznacznego ustalenia terminu ich wykonania, które zostały zakwalifikowane, jako naruszenie art. 153 P.p.s.a oraz art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie uwzględnienie skargi na tej podstawie nie zwalnia jednak Sądu od zajęcia stanowiska, co do stanu faktycznego sprawy. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym brak jest przepisu zwalniającego Sąd z obowiązku przeprowadzenia kontroli aktu administracyjnego w zakresie legalności, w tym z obowiązku oceny stanu faktycznego sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Wbrew powyższemu nakazowi, uzasadnienie wyroku nie zawiera żadnego stanowiska Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, czyli z wyroku nie da się odczytać, jaki stan faktyczny stanowił podstawę jego orzekania. Uchybienie to powoduje, że nie jest zrozumiałe i Sąd tego nie wyjaśnia - dlaczego stwierdził, że kwalifikacja wykonanych przez inwestorkę w latach 1988-1999 robót budowlanych jest wadliwa i nie można ich uznać jako remont i przebudowę budynku mieszkalno-inwentarskiego w C. (to właśnie tych robót budowlanych wykonanych w tym okresie dotyczył wniosek inwestorki o ich legalizację w 2001 r.). Wyrok nie zawiera jakiegokolwiek wywodu prawnego w tym aspekcie, co prowadzi do wniosku, że uzasadnienie wyroku, obok wskazanego czysto werbalnie naruszenia prawa, nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Brak stanowiska Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., który w takim wypadku może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09.). Skutkiem wskazanego uchybienia jest brak uzasadnienia podstawy prawnej wyroku, ponieważ nie jest to możliwe bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej decyzji. Wskazano, że Sąd w zaskarżonym wyroku w ogóle nie uzasadnia swojego stanowiska, z powołaniem się na przepisy prawa oraz wady postępowania dowodowego oraz braki ustaleń faktycznych, tym bardziej, że zarzut wyliczenia "kolejno wykonanych prac z podaniem terminu ich wykonaniu bez podania zakresu i terminu tych prac" jest bezzasadny i nie odpowiada treści uzasadnienia decyzji obu instancji. Z uzasadnienia wyroku nie sposób odczytać, co w zasadzie legło u podstaw uwzględnienia skargi. Zarzuty naruszenia prawa tj. art. 153 P.p.s.a oraz art. 107 § 3 K.p.a. nie doczekały się rozwinięcia poprzez wskazanie, jakie konkretne uchybienia spowodowały niezastosowanie się do oceny prawnej wyroku z 15 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 895/05 oraz z 10 stycznia 2008 r. sygn. akt: II SA/Rz 493/07, tak samo jak i wytknięty organom brak należytego uzasadniania rozstrzygnięć obu instancji w aspekcie ustosunkowania się do wniosków i żądań strony skarżącej. Niezrozumiałe jest też, co Sąd rozumie przez przemilczenie dowodów, których nie uwzględniono w postępowaniu administracyjnym. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zalecenia Sądu zobowiązują organ do prowadzenia postępowania poza zakresem sprawy wyznaczonej wnioskiem inwestorki z 2001 r. oraz prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego z [...] stycznia 2008 r. sygn. akt: II SA/Rz 493/07. Przesądzenie charakteru robót budowlanych wykonanych przez inwestorkę w latach 1988-1999 (do złożenia wniosku w 2001 r.), jako robót adaptacyjnych budynku mieszkalno-inwentarskiego, polegających na przebudowie i remoncie tego budynku nastąpiło w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 10 stycznia 2008 r. sygn. akt: II SA/Rz 493/07 (data wykonania tych robót budowlanych nie była przez Sąd w wyroku z 10 stycznia 2008 r. zakwestionowana). W wyroku tym przesądzono też o trybie legalizacji wykonanych robót budowlanych w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy jak i organ powiatowy, związane granicami sprawy oraz oceną prawną zawartą w dwóch prawomocnych wyrokach, nie mogły czynić przedmiotem postępowania innego zakresu niż przedmiot postępowania wskazany przez Sąd w wyrokach z 15 lutego 2006 r. II SA/Rz 895/05 oraz z 10 stycznia 2008 r. sygn. akt: II SA/Rz 493/07. Nie może być więc mowy o czynieniu przedmiotem postępowania robót budowlanych wykonanych, jak twierdzi strona skarżąca w 2005 r., a także możliwości wdrożenia innej procedury z ustawy Prawo budowlane (legalizacja robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, jak żąda tego skarżący). Skarżący kasacyjnie organ dowodzi, że celem postępowania prowadzonego przez organy nie może być "takie wyjaśnienie sprawy i zebranie materiałów dowodowych aby rozstrzygnięcie zawierało ustalenia będące odpowiedzią na zarzuty skarżącego" – jak żąda tego Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Takie zalecenia nie są do pogodzenia z art. 7 K.p.a., ponieważ prowadząc postępowanie administracyjne organ administracji publicznej winien mieć na uwadze interes społeczny i interes wszystkich stron postępowania, a nie wyłącznie skarżącego. W zaleceniach zobowiązuje się organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w zakresie wskazanym dwoma wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie", a także uwzględnienia stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jest to niezrozumiałe, gdyż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w ogóle nie odnosi się do postępowania dowodowego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, a dodatkowo zaskarżone orzeczenie w podstawie prawnej wskazuje na naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., a nie obrazę art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.. Nie wiadomo też, jakie okoliczności faktyczne miałyby być przedmiotem postępowania wyjaśniającego, czyli, jak wskazał Sąd, na jaką okoliczność należy odbierać zeznania świadków zgodnych ze stanowiskiem skarżącego, skoro wszystkie okoliczności faktyczne i prawne istotne dla sprawy zostały przesądzone w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2008 r. Uzasadnia to wniosek, że zalecenia Sądu są lakoniczne, nieprecyzyjne i po prostu niezrozumiałe. Brak szczegółowej analizy naruszeń prawa procesowego powoduje, że w zasadzie nie jest możliwa kontrola kasacyjna orzeczenia, ponieważ nie ma możliwości rekonstrukcji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a przez to oceny trafności przesłanek, na których oparł się Sąd, uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Organ przedstawił także argumentację mającą potwierdzać, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją wykonano wszelkie zalecenia oraz zastosowano się do oceny prawnej wynikającej z obu prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Cytując treść odpowiednich wyroków skarżący kasacyjnie stwierdził, że materiał dowodowy akt sprawy objętych kontrolą sądowo - administracyjną umożliwił wówczas Sądowi zajęcie stanowiska, co do charakteru wykonanych robót budowlanych, tak jak i procedury ich legalizacji. Nie może być więc mowy o budowie nowego obiektu budowlanego i wdrożeniu innej procedury, czego żąda skarżący, ponieważ zarówno charakter robót budowlanych i tryb postępowania został przesądzony w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego z 10 stycznia 2008 r. sygn. akt: II SA/Rz 493/07. Skoro celem wniosku z 2001 r. była legalizacja robót budowlanych już wykonanych (prac adaptacyjnych) i tak przesadzono w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, to dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia twierdzenia skarżącego, że bliżej nieokreślone prace przy obiekcie trwały jeszcze w 2005 r. Co więcej, objęcie postępowaniem robót budowlanych wykonanych po dniu złożenia wniosku wiązałoby się z niewykonaniem zaleceń z wyroku z 10 stycznia 2008 r. sygn. akt: II SA/Rz 493/07. Organ wskazał, że zalecenia z wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 493/07 w zakresie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie także zostały zrealizowane bowiem organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...], na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości C. [...], gmina N., wszczęte z wniosku M. T. z dnia [...] listopada 2001 r. Sprawa wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie została zakończona ostateczną decyzją organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2010 r. [...]. Natomiast zaskarżona decyzja rozstrzyga kwestię wykonanych przez inwestorkę prac adaptacyjnych budynku mieszkalno- inwentarskiego, wykonanych poprzez inwestorkę w latach 1988-1999. Organ powiatowy dokonał szczegółowego ustalenia przebiegu prowadzenia robót budowlanych oraz ich kwalifikacji stosownie do przepisów ustawy Prawo budowlane obowiązującej w czasie ich wykonywania, uwzględniając liczne nowelizacje i przepisy przejściowe, co znalazło wyraz w obszernym uzasadnieniu decyzji. Ustalony stan faktyczny sprawy odniesiono, zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt: II SA/Rz 493/07, do procedury określonej w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji orzeczono o braku podstaw do nałożenia na inwestorkę obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Zaskarżoną decyzją zakończono postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych w latach 1988-1999 robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie budynku mieszkalno-inwentarskiego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości C. [...]. Skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarżone orzeczenie organu wojewódzkiego jest konsekwencją związania organów nadzoru budowlanego oceną prawną wynikającą z wyroku WSA z 15 lutego 2006 r. II SA/Rz 895/05 i z 10 stycznia 2008 r. sygn. akt: II SA/Rz 493/07. Zatem chybiony jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w aspekcie braku stanowiska organu wobec twierdzeń skarżącego wskazujących na wadliwą procedurę legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, a także nieprawidłową ich kwalifikację (co de facto podważa ocenę prawną wyrażoną w wyroku z 10 stycznia 2008 r.), ponieważ podnoszone okoliczności zawarto dopiero w piśmie procesowym skarżącego z 30 listopada 2012 r. (pismo to nie zostało przekazane organowi wojewódzkiemu) – organ odwoławczy nie mógł więc się do nich ustosunkować w swojej decyzji ostatecznej z [...] marca 2010 r., znak: [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W jego ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawidłowo ustalił stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie i prawidłowo zastosował wskazane przez siebie przepisy prawa, a zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są zasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Podtrzymał też w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w skardze oraz pismach strony złożonych w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. i w zw. art. 107 § 3 K.p.a. Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera jednoznacznych wskazań dla organów administracji, co do dalszego postępowania. Uzasadnienie to poza stwierdzeniem, że organy administracji mają wykonać wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia z 15 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 895/05 i wyroku tego Sądu z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 493/07 nie zawiera żadnych konkretnych wskazań, jakie czynności dowodowe organy administracji miałyby jeszcze przeprowadzić. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że organy administracji zgromadziły materiał dowodowy, który jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i jego uzupełnianie nie jest konieczne. Zwrócić należy uwagę na okoliczność, że w wyroku z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 493/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przesądził, iż w odniesieniu do remontu i przebudowy budynku mieszkalno-inwentarskiego na budynek mieszkalny jednorodzinny znajdujący się na działce nr [...] położonej w C. należy stosować art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jest to pogląd wiążący organy administracji oraz sądy administracyjne. W oparciu o ten przepis zostało przeprowadzone postępowanie naprawcze. W toku tego postępowania przeprowadzony został dowód z ekspertyzy technicznej, z której wynika, że budynek został wykonany zgodnie z wymogami sztuki budowlanej, przepisami techniczno-budowlanymi i nadaje się do bezpiecznego użytkowania. Ekspertyza ta sporządzona została przez osobę posiadającą wiedzę i doświadczenie z dziedziny budownictwa. Brak jest podstaw do kwestionowania przydatności dowodowej tej opinii w prowadzonym przez organy administracji postępowaniu. Przeprowadzanie dodatkowych dowodów na okoliczność, czy budynek został wykonany zgodnie z wymogami sztuki budowlanej, przepisami techniczno-budowlanymi oraz, czy nadaje się do bezpiecznego użytkowania jest zbędne. Słusznie w tej sytuacji organy nadzoru budowlanego uznały, że nie ma podstaw do nakładania na inwestorkę obowiązku rozbiórki budynku lub obowiązków doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Ustalenie czasu wykonania robót budowlanych w przedmiotowej sprawie ma znaczenie w odniesieniu do okien znajdujących się w ścianie budynku od strony działki sąsiedniej. W tej kwestii organy administracji poczyniły stosowane ustalenia, z których wynika, że okna wykonane zostały w latach 1989 - 1991. Nie ma żadnych uzasadnionych podstaw do kwestionowania prawidłowości tego ustalenia. Zasadnie też organy administracji uznały, że wykonanie okien nie wymagało pozwolenia lub zgłoszenia. Usytuowanie okien spełniało wymogi wynikające z § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), które to rozporządzenie obowiązywało w czasie wykonywania okien. Paragraf 12 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowił, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta mogła być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie miała otworów okiennych lub drzwiowych. Z kolei z ust. 2 § 12 wynikało, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Jak ustaliły organy administracji odległość ściany budynku, w której znajdują się okna, od granicy działki wynosi od 3,70 m do 4,16 m jednakże najbliższe budynki na działce sąsiedniej znajdują się w odległości 28 m. Skoro na wykonanie okien nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenie, to ocena zgodności z prawem wykonania tych okien słusznie dokonana została w odniesieniu do rozporządzenia, które obowiązywało w czasie ich wykonywania, a nie w czasie wydawania zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji. Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do przyjęcia, że organy administracji nie wykonały wskazań zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wydanych w sprawach o sygn. II SA/Rz 895/05 i II SA/Rz 493/07. W aktach sprawy znajdują się wszelkie dowody niezbędne do dokonania oceny prawidłowości kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji i odniesienia się do zarzutów skargi oraz argumentów zawartych w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2012 r. (k. 137 - 145 akt sądowych) złożonym przez pełnomocnika skarżącego. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.