II GSK 1297/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W.. z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 174/13 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W.; 2. zasądza od W. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 100 (sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego i odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w pozostałej części Wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W., w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2012 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił punk 2 zaskarżonej decyzji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja w uchylonym zakresie nie podlega wykonaniu. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: w trakcie kontroli pojazdu prowadzonego przez skarżącego, przeprowadzonej w dniu 30 listopada 2010 r. przez Funkcjonariuszy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w G. W. ustalono, że wykonywał on przewóz ziemi na potrzeby własne oraz stwierdzono naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. :Dz. U. z 2007 r. , Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: ustaw o transporcie drogowym). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 7.000 złotych za naruszenia: nieokazanie wykresówki i zaświadczenia o nieprowadzenie pojazdu w okresie od 2 do 30 listopada 2010 r., wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nie wyposażonym w urządzenie rejestrujące (tachograf), wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz za wykonywanie przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. Decyzja ta został utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2011 r. Wyrokiem z dnia 12 października 2011 r. o sygnaturze II SA/Go 575/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie podzielając stanowiska organ co do naruszenia przez skarżącego przepisów dotyczących nieokazania wykresówek ani zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu w dnia od 2 do 30 listopada 2010 r. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że wyczerpano dyspozycję art. 87 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Sąd wskazał, że w załączniku do powołanej ustawy w lp. 1.7 mowa jest o obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, natomiast art. 87 ust. 1 ustawy obowiązek posiadania i okazania dokumentów spoczywał na kierowcy wykonującym przewóz drogowy. Z materiału dowodowego nie wynikało, zdaniem Sądu, aby skarżący prowadził gospodarstwo rolne oraz aby faktycznie wykonywał transport na rzecz innego podmiotu (H. T.). Nie wynikało także, aby podmiot ten również prowadził gospodarstwo rolne. Sąd zauważył, że ustalenia dotyczące prowadzenia gospodarstwa rolnego przez H. T. i wykonywania przez skarżącego przewozu drogowego na jego rzecz wynikały jedynie z oświadczeń samego skarżącego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego, objętą skargą decyzją z dnia [...] maja 2012 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz nałożył na skarżącego karę w wysokości 3.000 złotych z tytułu wykonywania przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące. Organ wskazał, że w chwili orzekania w drugiej instancji zmianie uległ stan prawny i z tej przyczyny zastosowanie w spawie miał art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 o zmianie ustawy o transporcie drogowym i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454), zgodnie z którym przepisy ustawy z 6 września 2001 r., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do spraw o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Organ wskazał następnie, że zgodnie z art. 92a ust. 1 znowelizowanej ustawy o transporcie drogowym podmioty wykonujące przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlegają karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10.000 złotych za każde naruszenie. Zgodnie zaś z treścią lp. 6.1.1. załącznika nr 3 do ustawy, wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące sankcjonowane jest karą w wysokości 3.000 złotych. Wyniki kontroli bezsprzecznie, w ocenie organu odwoławczego, potwierdziły, że pojazd kierowanym przez skarżącego i do niego należący nie był wyposażony w tachograf. Z ustaleń wynikających ze złożonych przez skarżącego oświadczeń wynikało natomiast, że wykonywany przewóz miał charakter prywatny i nieodpłaty, polegający na przewiezieniu do prowadzonego przez H. T. gospodarstwa rolnego humusu. W tym stanie sprawy organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie miało zastosowania wyłączenie określone w art. 13 ust. 1b rozporządzenia WE nr 561/2006 parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego... (Dz. UE. L. 06.102.1, dalej: rozporządzenie nr 561/2006), zgodnie z którym każde Państwo Członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów 5-9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub w porozumieniu z zainteresowanymi państwami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, mając zastosowanie do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi lub wynajmowanymi bez kierowcy przez przedsiębiorstwa rolnicze, ogrodnicze, leśne, gospodarstwa rolne lub rybackie do przewozów rzeczy w ramach własnej działalności gospodarczej w promieniu 100 kilometrów od bazy przedsiębiorstwa. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tę decyzję przypomniał, że uchylając w całości decyzję organu odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. w motywach wyroku z dnia 12 października 2011 r. za konieczne uznał dokonanie ustaleń, czy przewóz drogowy wykonywany był na rzecz H. T. w ramach prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego oraz ustalenie czy skarżący prowadzi gospodarstwo rolne oraz ewentualnie czy przewóz drogowy wykonywany był w ramach prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu I instancji, organ rozpoznając ponownie sprawę nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego zmierzającego do bezspornego ustalenia stanu faktycznego sprawy, pozwalającego na wydanie decyzji nakładającej obowiązek uiszczenia kary pieniężnej za niewyposażenie pojazdu w tachograf. Wskazując na postawę prawną warunkującą nałożenie kary za tego typu naruszenie Sąd I instancji stwierdził, że aby można było zastosować w sprawie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wraz lp. 6.1.1. złącznika nr 3 do tej ustawy koniecznym było ustalenie czy skarżący wykonywał przewóz drogowy rzeczy, w związku z czym zobowiązany był do umieszczenia w pojeździe tachografu. Sąd wskazując na treść przepisów, art. 4 ustawy o transporcie drogowy w zakresie zawartego w nim określenia transportu drogowego i niezarobkowego przewozu rzeczy, przepisów rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. UE. L 1985.370.8) w zakresie w jakim nakłada ono obowiązek umieszczania tachografów w pojazdach wykorzystywanych do przewozu drogowego osób i rzeczy oraz wyłączeń zawartych w art. 13 ust. 1b rozporządzenia nr 561/2006, stwierdził, że ustalenie, iż pojazd którym skarżący dokonywał przewozu używany był sposób określony w powołanym art. 13 ust. 1b, a więc do przewozu przez przedsiębiorstwo rolnicze, ogrodnicze, leśne lub przez gospodarstwo rolne rzeczy w ramach własnej działalności gospodarczej, pozwoliłoby na zwolnienie skarżącego od obowiązku zamontowania w pojeździe urządzenia rejestrującego. W takim stanie sprawy Sąd I instancji uznał, że organ powinien był przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe i ustalić czy skarżący prowadził jakąkolwiek działalność gospodarczą, na czyją rzecz wykonywany był przewóz oraz czy był on wykonywany w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie się Sądu do oceny prawnej i wskazań co do dalszego toku postępowania wyrażonego we wcześniejszym wyroku, bowiem Sąd I instancji w wyroku z dnia 12 października 2011 r. wydanym w tej samej sprawie wyraził ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania jedynie względem postępowania administracyjnego prowadzonego z naruszeniem lp. 1.7 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym obowiązującym według stanu prawnego do dnia 31 grudnia 2011 r., a nie naruszenia polegającego na wykonaniu przewozu drogowego bez zamontowanego w pojeździe urządzenia rejestrującego – tachografu (lp. 11.1.1 lit. a załącznika do ustawy o transporcie drogowym obowiązującego według stanu prawnego do dnia 31 grudnia 2011 r.) co do którego w wyroku z dnia 12 października 2011 r. stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie ustaleń, które stały się podstawą przypisania skarżącemu naruszeń w tym za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące. Podnosząc ten zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jest oparta na uzasadnionych zarzutach. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jak to ma miejsce w tej sprawie, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419). Należy także podkreślić, iż z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. W analizowanej skardze kasacyjnej pomieszczono tylko zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj.art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie się Sądu do oceny prawnej i wskazań co do dalszego toku postępowania wyrażonego we wcześniejszym wyroku, bowiem Sąd I instancji w wyroku z dnia 12 października 2011 r. wydanym w tej samej sprawie wyraził ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania jedynie względem postępowania administracyjnego prowadzonego z naruszeniem lp. 1.7 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym obowiązującym według stanu prawnego do dnia 31 grudnia 2011 r., a nie naruszenia polegającego na wykonaniu przewozu drogowego bez zamontowanego w pojeździe urządzenia rejestrującego – tachografu (lp. 11.1.1 lit. a załącznika do ustawy o transporcie drogowym obowiązującego według stanu prawnego do dnia 31 grudnia 2011 r.) co do którego w wyroku z dnia 12 października 2011 r. stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie ustaleń, które stały się podstawą przypisania skarżącemu naruszeń w tym za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące. Naczelny Sąd Administracyjny uznał wskazany wyżej zarzut za zasadny. Rację ma skarżący kasacyjnie organ administracji, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. w swoim prawomocnym wyroku z dnia 12 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Go 575/11), wydanym w tej sprawie uchylając zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu drogowego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na W. K. stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na przyjęcie ustaleń, które stały się "podstawą przypisania skarżącemu powyższych naruszeń ustawy o transporcie drogowym" i że stwierdzenie to Sąd I instancji w tymże wyroku odnosił do wcześniej opisanych naruszeń z załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tj.: wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące (lp. 11.1.1.), wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych (lp. 4.1), wykonywanie przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne (lp. 1.8.1.). Ponadto na s. 8 uzasadnienia tegoż wyroku WSA w G. W. zawarł wiążąca ocenę prawną, stwierdzając, iż: "stanowisko organu co do wymogu zainstalowania w kontrolowanym pojeździe urządzenia rejestrującego – tachografu, ma oparcie w obowiązujących przepisach prawa...". Sąd także jednoznacznie stwierdził, iż: "Analiza przepisów, o których mowa w przytoczonym wyżej art. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 wskazuje, że wyłączenia o których tam mowa nie obejmują pojazdu o takim rodzaju i takiej masie całkowitej, jak w przedmiotowej sprawie." (s.8 uzasadnienia tegoż wyroku WSA, sygn. akt II SA/Go 575/11). Trzeba zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, iż w świetle powyższego wywodu zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 października 2011 r. nie może budzić wątpliwości, iż Sąd I instancji dokonał w nim analizy wszystkich wyłączeń znajdujących się w art. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, odnoszących się do treści art. 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. WSA w G. W. w wyroku z dnia 12 października 2011 r. nie podzielił jedynie stanowiska organu administracji odnośnie kolejnego naruszenia jakim było nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisu lp. 1.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W tym tylko zakresie (naruszenia stypizowanego w przepisie lp. 1.7 załącznika do ustawy) Sąd I instancji w analizowanym wyroku z dnia 12 października 2011 r., nałożył na organ obowiązek ustalenia czy skarżący prowadził gospodarstwo rolne oraz czy faktycznie wykonywał transport na rzecz H. T.. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wyrażona w wyroku sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeśli to spowoduje, iż pogląd sądu stanie się nieaktualny. Taka sytuacja miała miejsce w analizowanej sprawie, jak wskazano wyżej, w odniesieniu do naruszenia wymienionego w lp. 1.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, a polegającego na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Zatem, jak słusznie podkreśla autor skargi kasacyjnej ustalenie okoliczności na jakie wskazał w wyroku z dnia 12 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. stało się zbędne, ponieważ przestała istnieć sprawa administracyjna we wskazanym przez WSA zakresie naruszenia stypizowanego w przepisie lp. 1.7 zał. do ustawy, według stanu prawnego na dzień 31 grudnia 2011 r. Na mocy art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454) do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji (tj. przed dniem 1 stycznia 2012 r.) organy administracji zostały zobligowane do stosowania nowych przepisów, a te nie przewidywały we wskazanym wyżej zakresie sankcji administracyjnych. Niewątpliwie związanie organu administracji oraz sądu ocena prawną i wskazaniami, o których mowa jest w treści art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen i wskazań, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w prawomocnym orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie (wyroki NSA: z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1128/06, z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym niezgodne z zasadami porządku prawnego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się także pewność i stabilność stosunków prawnych, a także z art. 153 p.p.s.a. byłoby podważanie stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej od innego wyroku, oczywiście przy niezmieniony stanie faktycznym i prawnym (tak w wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 505/05; wyroku NSA z dnia maja 2007 r., sygn. akt I FSK 857/06, OSP 2008/11/119). Odnosząc te rozważania do analizowanej sprawy należy przyznać rację wnoszącemu skargę kasacyjną organowi, iż w zaskarżonym wyroku z dnia 21 marca 2013 r. Sąd I instancji sformułował nowa ocenę prawną i wskazówki co do dalszego toku postępowania, sprzeczne z wyrażonym wcześniej stanowiskiem (w prawomocnym wyroku tegoż Sądu z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Go 575/11), bowiem rozciągnął ich stosowanie na naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego bez zainstalowania w pojeździe urządzenia rejestrującego (tachografu). W wyroku zaś z dnia 12 października 2011 r. nie miał żadnych zastrzeżeń, co do ustalonego stanu faktycznego oraz przyjętej kwalifikacji prawnej tego stwierdzonego naruszenia (s. 11 tego wyroku). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., który stanowi, iż: "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części.", Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił w części od zasądzenia kosztów w tej sprawie, zasądzając tylko zwrot wpisu (100 zł) od skargi kasacyjnej.