III SA/Gd 32/13

Dnia 21 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 19 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 20 września 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego B. T. kwotę 409 (czterysta dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 20 września 2012 r. Burmistrza Miasta, działając na postawie art. 40 ust. 10 i 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. Nr 19 z 2007 r., poz.115 ze zm.) wymierzył B. T. karę pieniężną w wysokości 3780 zł za zajęcie w okresach: od 4 do 7 lipca, od 9 do 20 lipca, od 22 lipca do 28 lipca oraz w dniach 30 i 31 lipca 2012 r. pasa drogowego ul. [...] w U. poprzez umieszczenie przed lokalem gastronomicznym "B.", zlokalizowanym w budynku nr 31 a ogródka konsumpcyjnego o powierzchni 12, 60 m2. Organ wskazał, że pas drogowy został zajęty bez zezwolenia zarządcy drogi, co potwierdziły zeznania strażników miejskich oraz wyjaśnienie udzielone przez stronę w dniu 16 sierpnia 2012 r. W odwołaniu od decyzji B. T. zaznaczył, że pierwszy wniosek o zajęcie pasa drogowego przed kawiarnią złożył w dniu 5 lipca 2012 r. Został wówczas poinformowany przez organ o konieczności złożenia nowego wniosku, obejmującego mniejszą powierzchnię od wnioskowanej bądź dostarczenia zgody właściciela sąsiedniej działki w przypadku wniosku obejmującego powierzchnię dotychczas wnioskowaną. W konsekwencji nowy wniosek odwołujący się złożył w dniu 16 sierpnia 2012 r. i wniosek ten został pozytywnie rozpatrzony decyzją z dnia 17 sierpnia 2012 r. Do nałożenia kary doszło tym samym na skutek braku rozpatrzenia pierwotnego wniosku strony i nie poinformowania jej o konsekwencjach złożenia kolejnego wniosku w tej sprawie. Odwołujący się podkreślił, że nie miał zamiaru wprowadzania w błąd Urzędu i deklarował chęć wniesienia opłaty za zajęcie pasa drogowego przy pierwszej bytności w Urzędzie ale polecono, by czekał na decyzję w tej sprawie. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ustawy o drogach publicznych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji jako zgodną z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdziło opisany przebieg postępowania w sprawie i podkreśliło, że stan faktyczny nie budzi wątpliwości. W ocenie organu odwoławczego wobec jednoznacznej treści art. 40 ustawy o drogach publicznych, podniesione w odwołaniu okoliczności muszą pozostać bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Organ stanął na stanowisku, że w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego organ administracyjny ustala wyłącznie istnienie okoliczności wskazanych w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W wypadku ustalenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - jak w przedmiotowej sprawie - organ administracyjny zobowiązany jest zatem do wymierzenia kary pieniężnej i nie ma możliwości odstąpienia od jej wymierzenia. Na ten obowiązek organu nie ma wpływu ani bezskuteczna próba złożenia przez B.T. wniosku w dniu 5 lipca 2012 r., ani też okoliczność, że odwołujący się chciał uregulować opłatę za zajęcie pasa drogowego. B. T. zajmując w lipcu 2012 r. pas drogowy na potrzeby związane z prowadzeniem lokalu gastronomicznego z pewnością, co sam przyznaje, nie miał wymaganego prawem zezwolenia. Legalność samej czynności zajęcia pasa drogowego uzależniona jest od wydania zezwalającej na to decyzji administracyjnej. Skoro decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego nie została wydana, tym samym spełnione zostały przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w związku z naruszeniem art. 6 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz w zw. z art. 104 i art. 64 § 2 K.p.a. Skarżący podtrzymał stanowisko, że wymierzenie kary pieniężnej jest w znacznej części wynikiem wadliwego postępowania organów administracji publicznej, podkreślił, że pierwotnie złożony przez niego wniosek nie został w istocie merytorycznie rozpatrzony, a sprawa zakończona, a organ polecił złożenie kolejnego wniosku. Zdaniem skarżącego - jeżeli organ powziął wątpliwość, czy w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego niezbędna jest zgoda właściciela sąsiedniej działki, to, respektując treść art. 64 § 2 K.p.a., organ powinien wezwać skarżącego o uzupełnieniu tego braku z jednoczesnym pouczeniem, że nieuzupełnienie braku w terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W opisywanej sytuacji działanie organu naruszyło art. 9 K.p.a. ponieważ organ ograniczył się do wystosowania do skarżącego pisma z prośbą o przedłożenie stosownej zgody właściciela sąsiedniego lokalu na umieszczenie części ogródka na całej szerokości tego lokalu, bez wskazania żadnego terminu, czy pouczenia. W ocenie skarżącego w istocie nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary, skoro skutecznie złożony przez skarżącego wniosek z dnia 5 lipca 2012 r. nie został merytorycznie rozpatrzony. Zdaniem skarżącego celowe jest zatem uchylenie decyzji organów obu instancji i nakazanie rozpatrzenia pierwszego ze złożonych wniosków zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ podkreślił, że w ramach postępowania w sprawie wymierzenia kary nie bada się przyczyn, z powodu których nastąpiło zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Poza zainteresowaniem organu pozostaje także stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego. Nie ma możliwości miarkowania kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Skarga jest zasadna. Rozważając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć na uwadze przede wszystkim to, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ( bądź – z przekroczeniem terminu) następuje w formie decyzji administracyjnej, zatem na organie wymierzającym karę spoczywają wszelkie obowiązki przewidziane przepisami kpa dla jej prawidłowego wydania. Pierwszy z nich to obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jego wszechstronnego rozpatrzenia z uwzględnieniem zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej ( art.8 Kpa) i – informowania stron i pozostałych uczestników postępowania (art.9 Kpa). Akta sprawy wskazują, że B. T., rozpoczynając sezonową działalność gospodarczą, złożył w dniu 5 lipca 2012 r. w Urzędzie Miasta wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu urządzenia ogródka do kawiarni i – jak twierdzi skarżący, i czego nie neguje organ odwoławczy, chciał uiścić za to stosowną opłatę. Zgodnie z art. 61 § 1 Kpa, w opisany sposób zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania zezwolenia - w drodze decyzji administracyjnej - ( art.40 § 1 ustawy o drogach publicznych – publ. jw.), a wszczęcie i nieukończenie tego postępowania, skoro dotyczyło ono tej samej osoby, tego samego miejsca i czasu, wyłącza, co do zasady możliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia – w formie decyzji administracyjnej - kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ( art.40 ust. 11 i 12 pkt.1 jw.). Jak wynika z adnotacji na wniosku dołączonym przez pełnomocnika skarżącego do skargi do WSA w Gdańsku – w dniu 6 lipca 2012 r. urzędnik samorządowy naniósł na wniosek zapisek – "wniosek niekompletny". Sąd nie zna całości dokumentów dotyczących postępowania w przedmiocie rozpatrywania wniosku B. T. z dnia 5 lipca 2012 r. (Sąd orzeka na podstawie akt sprawy przedłożonych przez organ – art. 133 § 1 p.p.s.a.), a ocena zaskarżanej decyzji ograniczona jest do konkretnej sprawy sądowoadministracyjne, tj. w tym przypadku – nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego. Nie dysponując pełną wiedzą na temat relacji poszczególnych postępowań, Sąd ogranicza się do wyjaśnienia, że decyzja nakładająca karę pieniężną za "samowolne" zajęcie pasa drogowego, wydana równolegle w toku trwającego postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie tego samego pasa w tym samym czasie, dotknięta byłaby wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt. 2 albo 3 kpa). W tym miejscu pożytecznym będzie przytoczyć wyjaśnienia zawarte w wyroku NSA z dnia 7 maja 2008 r. w sprawie sygn. akt II GSK 128/08, w którym NSA stwierdził, że: " 1. Podmiot ubiegający się o zezwolenie lub też przedłużenie zezwolenia nie może ponosić konsekwencji wadliwego działania organu administracji publicznej. 2. Nie można wszczynać postępowania o przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w czasie kiedy toczy się postępowanie z wniosku skarżącego o przedłużenie powyższego terminu, gdyż te postępowania wzajemnie się wykluczają."( LEX nr 489111). Sąd w składzie orzekającym podziela w pełni zasadność orzeczeń wyjaśniających, że organ orzekający w kwestii wymierzenia kary administracyjnej tj. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, nie bada przy tym przyczyn tego zajęcia, nie ocenia stopnia winy strony ani nie miarkuje wysokości wymierzonej kary ( tak np. w wyroku WSA w W-wie z dnia 23.11 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1565/10 lub w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 9.04.2008 r., sygn. akt II SA/Sz 102/08), jednak jednocześnie przypomina, że uzasadnienia do wyroków sądów administracyjnych należy czytać w całości nie ograniczając się do wyjętych z nich tez, a w szczególności – że w każdym przypadku rozstrzygania sprawy w drodze decyzji administracyjnej należy brać pod uwagę okoliczności faktyczne konkretnej, danej sprawy. Powracając zatem do okoliczności faktycznych sprawy ze skargi B. T. Sąd zauważa, że w przedłożonych aktach brak informacji, jak zakończona została sprawa z wniosku skarżącego z dnia 5 lipca 2012 r., natomiast kolejny wniosek skarżącego – z dnia 16 sierpnia 2012 r. załatwiony został decyzją z dnia 17 sierpnia 2012 r., czyli – w ciągu jednego dnia, co należy uznać za prawidłową realizację wymogu art. 12 kpa. Rozpoznając ponownie sprawę organy rozważą, co stało na przeszkodzie w załatwieniu w takim samym, albo zbliżonym czasie, wniosku skarżącego z dnia 5 lipca 2012 r. Następnie organy rozważą, kiedy – formalnie – zakończyło się postępowanie administracyjne wszczęte tym wnioskiem i zastanowią się, czy postępowanie w sprawie wymierzenia B. T. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi mogło być wszczęte przed zakończeniem postępowania z tego wniosku i – kiedy zostało ono wszczęte, skoro w aktach przedłożonych Sądowi zawiadamiano skarżącego o wszczęciu takiego postępowania dwukrotnie tj. w dniu 3 sierpnia 2012 r. i w dniu 21 sierpnia 2012 r., czyli – już po wydaniu decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na ogródek ( akta administracyjne nie ponumerowane, nie można przytoczyć numerów kart). Z przedłożonych Sądowi akt wynika, że gros uwagi organ I instancji skupił na zbieraniu i dokumentowaniu danych dotyczących dni zajmowania przez ogródek przy kawiarni prowadzonej przez B. T., czemu organ ten poświęcił wiele starań i czasu, pomijając zupełnie kwestie, o których była mowa wyżej. Takie działanie organu w żadnym razie nie pozostaje w zgodzie z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w przepisach kpa i – koliduje z zasadami tzw. "dobrej administracji", wymagającej, by w toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że opisane wady postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 cyt. aktu, a orzeczenie zawarte w pkt. 3 sentencji wyroku ma umocowanie w art. 152 tej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań.