II FW 8/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędziowie NSA Stanisław Bogucki, WSA del. Bartosz Wojciechowski (sprawozdawca), Protokolant Barbara Mróz, po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej wniosku Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 14 listopada 2012 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Rzeszowa a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Przemyślu w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności za pobyt w izbie wytrzeźwień p o s t a n a w i a: wskazać Prezydenta Miasta Rzeszowa jako organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej w sprawie. 1. Pismem z 14 listopada 2012 r. Prezydent Miasta Rzeszowa wniósł, na podstawie art. 22 § 2 i § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta Rzeszowa a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Przemyślu dotyczącego ustalenia właściwego organu w sprawach prowadzenia postępowania egzekucyjnego, dotyczącego egzekucji należności za pobyt i usługi w izbie wytrzeźwień w [...]. 2. Spór kompetencyjny między Prezydentem Miasta Rzeszowa a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Przemyślu dotyczył prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...] wystawionych przez wierzyciela (Prezydenta Miasta Rzeszowa) w stosunku do czterech zobowiązanych zamieszkałych na terenie [...]. Naczelnik Urzędu Skarbowego uznał się za organ niewłaściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, przyjmując że organem właściwym do prowadzenia tego jest Prezydent Miasta Rzeszowa na podstawie art. 19 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). W ocenie Naczelnika Urzędu Skarbowego, właściwości rzeczowej, określonej art. 19 § 2 u.p.e.a, nie może wyłączyć przepis dotyczący właściwości miejscowej organów administracji, to jest art. 22 tej ustawy, ponieważ wybór właściwego miejscowo organu następuje wyłącznie spośród organów w ramach tej samej właściwości rzeczowej. Ze stanowiskiem tym polemizuje Prezydent Miasta Rzeszowa, którego zdaniem organem właściwym do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych, dotyczących należności z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień jest Naczelnik Urzędu Skarbowego zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a. Prezydent Miasta Rzeszowa nie kwestionował, że jest organem właściwym rzeczowo w zakresie należności za pobyt w izbie wytrzeźwień, wynikających z ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2007 r. nr 70 poz. 473 ze zm.). Zaznaczył jednak, że w świetle art. 20 § 2 u.p.e.a. nie jest organem właściwym miejscowo do prowadzenia egzekucji powyższych należności w stosunku do zobowiązanych nie zamieszkujących na terenie [...]. Przepis ten w jego ocenie należy interpretować w ten sposób, że właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości, ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. Właściwość miejscowa organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych jest uzależniona od tego, jaki środek egzekucyjny zostanie zastosowany w postępowaniu egzekucyjnym, nie zaś od sposobu powstania należności. Zdaniem Prezydenta Miasta Rzeszowa w świetle uregulowań u.p.e.a. nieuprawnione jest zakładanie prymatu właściwości rzeczowej nad właściwością miejscową, jak i też pomijanie kwestii właściwości miejscowej w egzekucji należności ustalanych przez organy miast na prawach powiatu. Na zakończenie Prezydent Miasta wskazał, że stanowisko przyjęte przez Naczelnika Urzędu Skarbowego doprowadziłoby do sytuacji, w której organy miast na prawach powiatu prowadziłyby postępowanie egzekucyjne na obszarze całego kraju, o ile byłyby właściwe miejscowo. Tymczasem w jego ocenie należy w sposób koniunktywny stosować przesłanki właściwości rzeczowej, określonej w art.19 § 2 u.p.e.a. oraz właściwości miejscowej, określone w art. 22 u.p.e.a. W konsekwencji, w ocenie wnioskodawcy Prezydent Miasta Rzeszowa nie jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji należności ustalanych przez ten organ (należności za pobyt w izbie wytrzeźwień), w sytuacji, gdy zobowiązany nie zamieszkuje na terenie miasta [...]. 3. W odpowiedzi na wniosek Prezydenta Miasta Rzeszowa, Naczelnik Urzędu Skarbowego w Przemyślu wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez powierzenie egzekucji Prezydentowi Miasta Rzeszowa. W uzasadnieniu swego stanowiska naczelnik wskazał, że zgodnie z art. 19 § 2 u.p.e.a. właściwy organ gminy o statusie miasta oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Naczelnik urzędu skarbowego nie jest uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych (za wyjątkiem egzekucji z nieruchomości) w egzekucji należności pieniężnych dla których właściwym rzeczowo organem egzekucji jest organ gminy o statusie miasta. Na marginesie naczelnik zauważył ponadto, że przejęcie egzekucji administracyjnej przez naczelnika urzędu skarbowego od organu gminy o statusie miasta może nastąpić wyłącznie kiedy egzekucja administracyjna prowadzona przez Prezydenta Miasta Rzeszowa okaże się bezskuteczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał już wnioski o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego oparte na takim samym stanie faktycznym i tożsamym stanie prawnym (postanowienia NSA z 1 lutego 2013 r., II GW 18/12; II GW 19/12, II GW 22/12). NSA w obecnym składzie w pełni podziela poglądy prawne wyrażone w tych postanowieniach. Przedmiotem sprawy jest spór między Prezydentem Miasta Rzeszowa a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Przemyślu, w którym żaden z wyżej wskazanych organów nie uważa się za właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności za pobyt w izbie wytrzeźwień na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Prezydenta Miasta Rzeszowa przeciwko czterem zobowiązanym, zamieszkałym w Przemyślu. Zgodnie z art. 19 K.p.a. w zw. z art.18 u.p.e.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Brak właściwości organu powoduje niemożliwość prowadzenia przez organ postępowania egzekucyjnego. Dla ustalenia administracyjnego organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia w trybie egzekucji należności pieniężnych decydujące znaczenie mają przepisy regulujące właściwość rzeczową i miejscową. Właściwość rzeczowa organów została uregulowana w art. 19 u.p.e.a. Art. 19 § 1 tej ustawy stanowi, że "Z zastrzeżeniem § 2-8, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych...". Nie ulega więc wątpliwości, że w świetle art. 19 § 1 u.p.e.a. organem uprawnionym do stosowania w całości lub części określonych w tej ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym (vide też art. 1a pkt 7 u.p.e.a.) jest – co do zasady – naczelnik urzędu skarbowego. Wyjątek od powyższej zasady został uregulowany m.in. w § 2 art. 19, zgodnie z którym właściwy organ gminy o statusie miasta wymieniony w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Analiza przepisu art. 19 § 1 i § 2 u.p.e.a. pozwala na stwierdzenie, że co do zasady uprawnionym do prowadzenia egzekucji i stosowania wszystkich środków egzekucyjnych jest naczelnik urzędu skarbowego, chyba że uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest organ gminy o statusie miasta oraz gminy tworzącej powiat warszawski. Uprawnienie to dotyczy należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i poboru jest właściwy ten organ. Oznacza to, że samorządowy organ egzekucyjny uprawniony jest do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych wyłącznie "własnych wierzytelności", czyli co do których orzeka o ich wysokości i dla których poboru jest właściwy. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że organem uprawnionym do określenia i pobierania należności pieniężnych z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień jest Prezydent Miasta Rzeszowa – co zresztą nie jest kwestionowane przez żadną ze stron sporu o właściwość, a to oznacza, że jest on organem właściwym rzeczowo w zakresie przedmiotowych należności pieniężnych. Właściwości tej nie mogą wyłączyć przepisy dotyczące właściwości miejscowej, w tym także powołanego przez Prezydenta Miasta Rzeszowa we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, przepisu art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a., przede wszystkim dlatego, że ustalenie (wybór) właściwego miejscowo organu następuje spośród organów w ramach tej samej właściwości rzeczowej. Nie mogą jej również wyłączyć trudności "techniczne", czy też względy ekonomiki postępowania egzekucyjnego ("przyspieszenie postępowania egzekucyjnego oraz zmniejszenie jego kosztów") wobec jasnej i jednoznacznej regulacji wynikającej z art. 19 § 2 u.p.e.a, na mocy którego nastąpiło przekazanie właściwości do egzekucji przedmiotowych należności na rzecz Prezydenta Miasta Rzeszowa. Należy też wskazać, że już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny orzekając (w Izbie Finansowej) w podobnych sprawach na tle art. 19 § 2 u.p.e.a., wyraził podobny pogląd (vide np. postanowienie z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FW 2/08, postanowienie NSA z 22 września 2011 r., sygn. akt II FW 3/11, postanowienie NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II FW 4/11). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie widzi podstaw do odstąpienia od stanowiska wytyczonego przez Izbę Finansową NSA w powołanych wyżej (przykładowo) orzeczeniach. Na marginesie rozważań Sąd wskazuje na dyspozycję zawartą w § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137 poz. 1541), zgodnie z którą jeżeli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Z przedstawionych wyżej względów, podzielając pogląd Naczelnika Urzędu Skarbowego w Przemyślu, a także ugruntowane stanowisko wyrażone w orzecznictwie Izby Finansowej i Gospodarczej Naczelnego Sąd Administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. rozstrzygnął omawiany spór kompetencyjny, wskazując Prezydenta Miasta Rzeszowa jako organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności za pobyt w izbie wytrzeźwień na podstawie wskazanych wyżej tytułów wykonawczych.