VII SA/Wa 2227/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013r. sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej B. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem [...] z dnia [...] lutego 2012r. na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 w związku z wnioskiem B. G. z dnia [...] grudnia 2011r. (data wpływu do organu [...] stycznia 2012r.) odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] czerwca 2011r. obejmującej rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] w km [...] na odcinku [...] - [...] z powodu uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2011r. na wniosek Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z [...] marca 2012r., działającego na podstawie pełnomocnictwa Zarządu Województwa [...], została wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę drogi wojewódzkiej Nr [...] w km [...] na odcinku [...] - [...]. Następnie, na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 (zmiany: Dz. U. z 2008r., Nr 199, poz. 1227; z 2009r., Nr 72, poz. 620), decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręczono wnioskodawcy oraz zawiadomiono o jej wydaniu pozostałe strony, w drodze obwieszczenia, zamieszczonego na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego (od [...] czerwca 2011r. do [...] lipca 2011r.), na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] - właściwej ze względu na przebieg drogi i na stronie internetowej tej Gminy (od [...] czerwca 2011r. do [...] lipca 2011r.) oraz w prasie - dodatek lokalny "Gazety Wyborczej" z [...] - [...] czerwca 2001r. Żadna ze stron nie skorzystała z prawa odwołania się od w/w decyzji. Zatem w dniu [...] lipca 2011r. decyzja stała się ostateczna. Zgodnie z przepisem art. 49 Kpa decyzję uważa się za doręczoną po upływie 14 dni od dnia publicznego jej ogłoszenia. Wobec powyższego organ uznał, że decyzja z [...] czerwca 2011r. została wszystkim stronom (poza wnioskodawcą) doręczona w dniu [...] lipca 2011r. i od tego dnia rozpoczął się, 30 - dniowy termin (który upływał z dniem [...] sierpnia 2011r.), na ewentualne wniesienie wniosku o wznowienie postępowania w w/w sprawie. B. G. nadała swój wniosek poprzez urząd pocztowy w [...] w dniu [...] stycznia 2012r., zatem nie dochowała określonego w art. 148 § 1 Kpa - 30 dniowego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. W zażaleniu na postanowienie organu z dnia [...] lutego 2012r. odwołująca się podnosiła, że nie brała udziału w postępowaniu o pozwolenie na rozbudowę drogi wojewódzkiej, chociaż jest właścicielką nieruchomości przylegającej do tej drogi. Odwołująca się wskazywała, że w postępowaniu o pozwolenie na rozbudowę drogi brał udział jedynie inwestor. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że odwołująca się, jako przyczynę wznowienia wskazała przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, bowiem jako strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu organu. Termin do złożenia podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 49 Kpa strony mogą być zawiadamiane o wydaniu decyzji i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisem szczególnym stanowiącym podstawę zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu zawiadomienia stron wskazanego w art. 49 Kpa, jest art. 11f, ust. 3 ustawy. Na mocy powyższego przepisu "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości (...). Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne" W związku z powyższym, zawiadomienia dokonane w formie obwieszczenia o wydaniu decyzji w trybie ustawy wywołują skutek domniemania prawnego doręczenia decyzji wszystkim stronom po upływie14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Organ przytoczył, że "Nie można zatem skutecznie twierdzić, iż określona strona tej decyzji dowiedziała się o niej w innym czasie, niż dzień domniemanego prawnie jej doręczania, wynikający z upływu terminu 14 dni od daty publicznego ogłoszenia informacji o wydaniu tej decyzji, o czym stanowi art 49 Kpa" (tak M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, wydanie 2, wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2010, komentarz do art. 11f ust. 3.) Uwzględniając powyższe organ wskazał, że publiczne doręczenie decyzji o skutkach prawnoprocesowych, określonych w art. 49 Kpa, wyklucza możliwość skutecznego żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa z powodu niemożności dowiedzenia się przez stronę decyzji o jej wydaniu i przez to uznanie braku udziału strony w postępowaniu zakończonym decyzją. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] doręczył przedmiotową decyzję w sposób przewidziany w w/w przepisie. Z akt sprawy wynika, iż obwieszczenie o wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011r., znak: [...] zostało umieszczone: - na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniach od [...] czerwca do [...] lipca 2011r., - na tablicy ogłoszeń oraz stronie internetowej Urzędu Gminy [...] w dniach od [...] czerwca do [...] lipca 2011r. Ponadto, w/w obwieszczenie zostało opublikowane w prasie lokalnej - dodatek lokalny "Gazety Wyborczej" z dnia [...] - [...] czerwca 2011r. Najpóźniej dokonanym publicznym zawiadomieniem o wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Wojewody [...] było obwieszczenie umieszczone na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2011r., a zatem 14 - dniowy termin, przewidziany w art. 49 Kpa, skutkujący uznaniem decyzji za doręczoną upłynął w dniu [...] lipca 2011r. (a nie jak obliczył w postanowieniu Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2011r.) i od tej daty rozpoczął swój bieg termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, który zgodnie z art. 148 Kpa wynosi jeden miesiąc, a nie jak podał w postanowieniu Wojewoda [...] 30 dni. Zgodnie z art. 57 § 3 Kpa: "Terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca". Zatem termin na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r., znak: [...], zezwalającą na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę drogi wojewódzkiej Nr [...] w km [...] na odcinku [...] - [...], upłynął w dniu [...] sierpnia 2011r. B. G., nadając swój wniosek o wznowienie postępowania w placówce pocztowej w dniu [...] stycznia 2012r., jak wynika ze stempla pocztowego, nie dochowała miesięcznego terminu określonego w art. 149 Kpa. Organ podkreślił, że związku z faktem, iż w niniejszym przypadku istnieje materialnoprawne domniemanie doręczenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r., znak: [...], a więc nie jest możliwe wznowienie postępowania w oparciu o wskazaną przez skarżącą przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Organ odwoławczy podkreślił, iż wskazane wyżej omyłki Wojewody [...] nie miały wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Ponadto Wojewoda [...] prawidłowo określił ostatni dzień terminu na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania tj. [...] sierpnia 2011r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia je poprzedzającego. Skarżąca podnosiła, że organ nie ustalił kręgu stron postępowania, a tylko tym stronom może doręczyć decyzję poprzez obwieszczenie, bowiem obwieszczenie to jest kierowane do ustalonych stron postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 10 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd kontrolował postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę drogi wojewódzkiej Nr [...] w km [...] na odcinku [...] - [...]. W dniu [...] stycznia 2012r. do Wojewody Opolskiego wpłynęło podanie B. G. o wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa tj. że jako strona postępowania skarżąca bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu o w/w pozwolenie. Organ ograniczył się w tej fazie postępowania do zbadania swej właściwości oraz formalnych podstaw wznowienia postępowania, tj. czy decyzja powołuje podstawę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 Kpa i czy zachowany został termin określony w art. 148 § 1 Kpa przewidziany na złożenie podania o wznowienie postępowania. Podnoszone więc zarówno w zażaleniu, jak i w skardze zarzuty merytoryczne w szczególności dotyczące pozbawienia dostępu do drogi publicznej w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę drogi wojewódzkiej nie mogły być na tym etapie wzięte przez organ pod uwagę. Dopiero bowiem wydanie przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 Kpa stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wznowienie postępowania stwarza bowiem dopiero możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. W następstwie wznowienia postępowania dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej co do istoty. Postępowanie w sprawie wznowienia stanowi więc odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości decyzji administracyjnej. W tym konkretnym przypadku decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r. zezwalająca na rozbudowę drogi wojewódzkiej została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 2008, nr 193, poz. 1194 ze zm.). Ustawa ta wyznacza i usprawnia procedury administracyjne dotyczące lokalizowania i budowy (rozbudowy) dróg, a jednocześnie ogranicza w pewnym zakresie prawa procesowe stron postępowania innych niż inwestor stanowiąc w tym zakresie uregulowanie o charakterze wyjątku od zasad uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zasady udziału stron w tym postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy o szczególnych zasadach uregulowane są w tym akcie w sposób wyczerpujący. Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych reguluje przepis art. 11 ust. 5 ustawy. Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku o którym mowa w art. 11a ust. 2 wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organy zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub w starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Zawiadomienie zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej według katastru nieruchomości oraz informację o terminie i miejscu, w którym strona ma zapoznać się z aktami sprawy. Cytowany przepis stanowi podstawę zaskarżenia w niniejszej sprawie trybu zawiadomienia stron wskazanego w art. 49 Kpa. Istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia określonej w art. 49 Kpa jest zawiadomienie stron o wydanych decyzjach w drodze obwieszczenia lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia przy czym za dzień publicznego ogłoszenia należy rozumieć termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Termin ten jest na gruncie przepisów prawa rozumiany jako zdarzenie pewne dające się obiektywnie określić. W przypadku publicznego obwieszczenia należy uznać, że chodzi o moment, gdy obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń urzędu. Od tego dnia bowiem nastąpiło publiczne ogłoszenie w zakresie informacji dotyczącej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę drogi wojewódzkiej. Jest to fikcja doręczenia służąca zapewnieniu szybkiego doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego w sytuacji, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia jaką jest publiczne ogłoszenie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2010r. w sprawie II OSK 45/10). Od dnia następnego od tak ustalonego dnia publicznego ogłoszenia (jako pierwszy dzień publicznego ogłoszenia) zaczyna bieg czternastodniowy termin po upływie którego decyzję uważa się za doręczoną. Jeżeli natomiast w sprawie dokonano wielu ogłoszeń publicznych bieg czternastodniowego terminu po upływie którego decyzję uważa się za doręczoną rozpoczyna się następnego dnia po pierwszym dniu najpóźniej dokonanego ogłoszenia czyli jak organ wskazał decyzję należało uznać za doręczoną [...] lipca 2011r. tj. po upływie czternastodniowego terminu od pierwszego dnia ostatniego obwieszczenia które dokonano [...] czerwca 2011r. Wojewoda [...] wskazał bowiem w decyzji o zezwoleniu na rozbudowę, iż dokonał kilku obwieszczeń, a mianowicie zamieszczonego na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego, na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] i na stronie internetowej tej Gminy oraz w prasie - dodatku lokalnym "Gazety Wyborczej" z dnia [...] maja 2011r. Od dnia [...] czerwca 2011r. w ocenie organu odwoławczego należy liczyć termin jednego miesiąca z art. 148 § 1 Kpa do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, natomiast złożenie przez skarżącą podania o wznowienie postępowania w dniu [...] stycznia 2012r. (data stempla pocztowego) oznacza uchybienie terminu. Zważywszy jednak na wskazaną przez skarżącą w piśmie z dnia 2 stycznia 2012r. podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa należało termin miesięczny liczyć od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 Kpa). Nie ma tu żadnego znaczenia data, w której stronie decyzja została doręczona, bowiem znaczenie ma wyłącznie data, w której strona dowiedziała się o wydaniu decyzji. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2011r., II OSK 2517/10, ze przyjęcie zgodnie z art. 49 in fine Kpa doręczenia stronie decyzji ze skutkiem prawnym w drodze fikcji prawnej nie jest tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji (art. 148 § 2 Kpa), czy też o dowiedzeniu się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania (art. 148 § 1 Kpa). Kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 Kpa uznającej obwieszczenie o decyzji za równoważne jej doręczeniu z uwagi na przesłankę wskazaną w art. 148 Kpa tj. dowiedzenie się, a nie doręczenie. W uzasadnieniu wyroku II OSK 2517/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że możliwe jest rozdzielenie momentu doręczenia stronie decyzji od momentu dowiedzenia się przez stronę o decyzji czy o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Przy ponownym rozpoznaniu podania o wznowienie z dnia [...] stycznia 2012r. organ winien dokonać oceny, czy podanie to zostało wniesione z zachowaniem terminu z art. 148 § 2 Kpa liczonego według wyżej podanych zasad., a więc po ustaleniu daty, w której strona dowiedziała się o wydaniu decyzji, której to daty nie należy utożsamiać z datą doręczenia decyzji ustaloną w drodze fikcji prawnej z art. 49 Kpa. Przepis art. 148 § 2 Kpa nie wymaga dla otwarcia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa dopełnienia wymogu doręczenia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Dowiedzenie się o rozstrzygnięciu oznacza pozyskanie wiadomości o tym, jakiej sprawy dotyczy decyzja. Dopiero wiadomość o rozstrzygnięciu bowiem pozwala na subiektywną ocenę przez stronę zasadności wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją. Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.