II GZ 258/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Z. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 52/13 w zakresie oddalenia wniosku o wyłączenie sędziów w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...] w przedmiocie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt. III SA/Łd 52/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. odmówił wyłączenia sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: Janusza Furmanka, Ireny Krzemieniowskiej, Janusza Nowackiego, Tomasza Zbrojewskiego oraz sędzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Małgorzaty Łuczyńskiej od udziału w sprawie ze skargi Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w przedmiocie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że analiza wniosku Z.K. o wyłączenie powyżej wskazanych sędziów sugeruje, że upatruje on istnienia przyczyny wyłączenia w fakcie orzekania przez sędziego WSA Małgorzatę Łuczyńską w sprawach o sygn. akt III SA/Łd 472/06 i III SA/Łd 966/11, sędziego NSA Irenę Krzemieniewską w sprawach o sygn. akt III SA/Łd 471/06 i 472/06 oraz sędziów NSA Janusza Nowackiego i Tomasza Zbrojewskiego w sprawie III SA/Łd 966/11. Sąd I instancji przyjął zatem, iż podstawę wniosku skarżącego stanowi art. 18 § 1 pkt 6a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.). Sąd wyjaśnił, że w sprawie III SA/Łd 471/06 WSA w Łodzi rozpoznał skargę Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 2002 r. o cofnięciu skarżącemu zezwolenia na wykonywanie przewozu osób taksówką i umorzeniu postępowania. Sąd oddalił skargę w dniu 7 lutego 2007 r. Natomiast w sprawie III SA/Łd 472/06 Sąd kontrolował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2003 r., dotyczącej umorzenia postępowania o udzielenie Z.K. licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wszczętego na wniosek skarżącego z dnia 30 czerwca 2003 r. Wyrokiem z dnia 7 lutego 2007 r. skarga została oddalona. Przedmiotem zaś sprawy III SA/Łd 966/11 była skarga Z.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] dotyczące uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku z dnia 30 czerwca 2003 r. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. Sąd oddalił skargę. W niniejszym postępowaniu skarga odnosi się natomiast do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2004 r. odmawiającą Z.K. udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku strony z dnia 12 lutego 2004 r. o udzielenie licencji dla przedsiębiorców prowadzących działalność na podstawie zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób. Sąd I instancji podniósł, że sprawa dotycząca wniosku skarżącego z dnia 12 lutego 2004 r. o udzielenie licencji na wykonywanie przewozów taksówką nie była uprzednio rozpoznawana przez sąd administracyjny, zatem wniosek o wyłączenie sędziów, którego podstawę stanowi art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Powołane przez skarżącego sprawy, które rozpoznawał dotychczas Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. we wskazanych przez stronę składach sędziowskich, dotyczyły cofnięcia skarżącemu zezwolenia na wykonywanie zarobkowego przewozu taksówką i odmowy udzielenia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką w oparciu o wniosek z dnia 30 czerwca 2003 r. Postępowania administracyjne dotyczące obydwu tych kwestii zakończyły się zresztą ostatecznymi decyzjami o umorzeniu postępowania, czyli nie zostały merytorycznie rozpatrzone przez organ i w takim też zakresie podlegały kontroli sądu administracyjnego. Sąd stwierdził, że sprawy o wskazanych we wniosku sygnaturach nie są tożsame przedmiotowo ze sprawą niniejszą, a tego wyraźnie wymaga art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., mowa jest w nim bowiem o prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie. Wymóg orzekania w sprawie dotyczącej skargi na decyzję albo postanowienie, należy odnieść do orzekania w sprawie konkretnie oznaczonego i wydanego już aktu administracyjnego. Oznacza to, że kluczowe znaczenia dla zastosowania art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. ma przedmiot zaskarżenia. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że brak jest elementu tożsamości przedmiotowej, ponieważ żadna ze wskazanych we wniosku spraw, toczących się przed tutejszym Sądem, nie dotyczyła kwestii odmowy udzielenia skarżącemu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką w oparciu o jego wniosek z dnia 12 lutego 2004 r. W zakresie przesłanek wyłączenia sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. Sąd podniósł, że okoliczność, iż sędzia zajął w orzekaniu w innej przedmiotowo sprawie stanowisko, z którym wnioskujący się nie zgadza, nie może być przesłanką do wyłączenia sędziego od późniejszego orzekania w innej przedmiotowo sprawie, choćby w jakikolwiek sposób powiązanej ze sprawą, w której orzekał wcześniej. Sąd I instancji wskazał ponadto, że z oświadczeń złożonych przez sędziów, o których wyłączenie występował skarżący, wynika, że nie łączą żadnego z nich ze skarżącym stosunki, o których mowa w art. 18 i art. 19 p.p.s.a. W zażaleniu Z.K. zaskarżył powyższe postanowienie w części dotyczącej odmowy wyłączenia sędziów: Tomasza Zbrojewskiego, Janusza Nowackiego, Małgorzaty Kuczyńskiej, stwierdzając że jest ono niezgodne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Celem regulacji art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. - zgodnie z uzasadnieniem do projektu nowelizacji - było, aby sędzia który badał legalność decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie, nie orzekał przy badaniu legalności decyzji wydanej w tej sprawie w nadzwyczajnym trybie postępowania, a także przy badaniu legalności decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po uchyleniu przez sąd decyzji poprzedniej. Ponadto przepis ten odnosi się do tożsamości przedmiotu sprawy sądowoadministracyjnej, którego dotyczy wcześniejsze orzeczenie (por. postanowienie NSA z dnia 7 października 2010 r., II OSK 243/09). Zatem, dla ustalenia zakresu wyłączenia kluczowym jest ustalenie pojęcia "sprawy", o której mowa w analizowanym przepisie, w jej znaczeniu materialnym. Jak powszechnie wskazuje się w doktrynie (B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Przy badaniu tożsamości sprawy istotne jest zatem, czy wydane decyzje dotyczyły tych samych podmiotów oraz identycznego przedmiotu, stanu faktycznego i podstawy prawnej (por. też uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, publ. ONSA 2001 Nr 1, poz. 7, wyroki NSA: z 16 listopada 2010 r., II OSK 1865/10 i z 23 marca 2011 r., I OSK 755/10, a także postanowienie NSA z 10 lutego 2012 r., I OSK 1513/11). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości tożsamość elementów podmiotowych, jednakże brak jest tożsamości elementów przedmiotowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. dokładnie przeanalizował, co było przedmiotem rozpoznawanych spraw w innych postępowaniach wskazywanych przez skarżącego we wniosku o wyłączenie sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wnioski wywiedzione z tej analizy, że istniejący pomiędzy tymi sprawami związek, jest niewystarczający do uznania, iż wystąpiła przesłanka z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Sprawy dotyczą różnych rozstrzygnięć wydanych przez różne organy i w różnych postępowaniach. W każdej z tych spraw inny jest przedmiot postępowania i inna podstawa prawna rozstrzygnięcia. W sytuacji, kiedy brak jest tożsamości przedmiotowej spraw, nie ma podstaw do uznania, że udział sędziów, o których wyłączenie wnosił skarżący we wskazanych postępowaniach może budzić wątpliwości co do ich bezstronności. Nie zachodzi więc podstawa wyłączenia, o której mowa w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Należy również podzielić stanowisko Sądu I instancji, że subiektywne przekonanie strony o braku bezstronności sędziego nie stanowi wystarczającej przesłanki do uwzględnienia tego rodzaju żądania. Skarżący, wnosząc o wyłączenie sędziów, zobligowany był przedstawić takie okoliczności, które obiektywnie wzbudziłyby wątpliwości co do ich bezstronności, czego jednak nie uczynił. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że nie wystąpiła w sprawie okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziów wskazanych we wniosku (art. 19 p.p.s.a.). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.