IV SA/Gl 441/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Katowicach na uchwałę Rady Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 20 grudnia 2010 r. nr 10/2010 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych oddala skargę. Skargą z dnia 20 kwietnia 2012 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach wniósł o stwierdzenie nieważności paragrafu 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 20 grudnia 2010 roku, Nr 10/2010 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Siemianowice Śląskie, w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 10 lutego 2011 roku, Nr 29/2011 (Dz.Urz. Woj.Śl. z 2011 r., nr 53, poz. 964) Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa - art. 14 ust. 5 pkt. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez ustalenie w paragrafie 1 ust. 2 tego aktu opłat za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o jakich mowa w ust. 1 § 1 (bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka w wymiarze 5 godzin dziennie) w wysokości 1,50 za każdą rozpoczętą godzinę zajęć. W związku z tym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności paragrafu 1 ust. 2 tej uchwały. Zdaniem prokuratora, ustalenie opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu za 1 godzinę świadczeń w czasie przekraczającym wymiar zajęć tj. 5 godzin dziennie, w wysokości 1,50 zł. rażąco narusza przepis art. 14 ust. 5 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Przedmiotowa uchwała została podjęta po wejściu w życie (tj. po 1 wrześniu 2010 r. ) nowelizacji ustawy o systemie oświaty z dnia 5 sierpnia 2010 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 1 i 2 tej ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które m.in.: realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W myśl art. 14 ust. 2 i ust. 5 pkt 1 ustawy, przedszkole realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego, a organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchwały przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, kto znajduje się w określonym stanie hipotetycznym - rodzice i prawni opiekunowie dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym ( wyrok NSA w Warszawie z 22 listopada 2005r., I OSK 971/05, Lex nr 196727 ). Jak wywodzi w skardze Prokurator, ustanowienie odpłatność za przedszkole publiczne jest zatem dopuszczalne, z tym jednak zastrzeżeniem, aby w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnić dziecku bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę oraz realizację programu wychowania przedszkolnego uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. Podstawą ustalania wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola w czasie przekraczającym ustawowe minimum musi być zasada ekwiwalentności. Uchwała winna bowiem wskazywać za jakie konkretnie świadczenia opłata jest pobierana, a nie określać opłaty o charakterze stałym. Sposób ustalenia opłaty powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej wraz z uzasadnieniem naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych świadczeń. Opłata nie może bowiem mieć charakteru stałego lecz winna uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość, czas trwania i faktyczne korzystanie z nich przez dziecko. Na organie podejmującym uchwałę spoczywa również obowiązek wykazania, że wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanymi świadczeniami. Ponadto, sposób ustalenia odpłatności winien być przekonywujący i oparty na kalkulacji ekonomicznej. Ustalenie stałej opłaty na sztywnym poziomie ( np. 1,50 zł za każdą godzinę zajęć ) nie pozwala na kontrolę tego, co mieści się w jej ramach i czy odpłatność jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń. Konieczność wykazania w uchwale, że wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanymi świadczeniami uzasadniona jest również tym, iż to nie rodzice ponoszą koszty działalności przedszkola publicznego, albowiem koszty takowe ponosi organ prowadzący. W § 1 ust. 2 skarżonej uchwały bezspornie ustalono opłatę o charakterze stałym i sztywnym, uzależniając ją wyłącznie od czasu, w jakim dziecko przebywa w przedszkolu. Pogląd o niedopuszczalności realizacji przez radę gminy kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wyłącznie w postaci ustalania opłat o stałym charakterze był już powszechnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych na kanwie nieaktualnych już przepisów Ustawy o systemie oświaty. Także w aktualnym orzecznictwie, opartym na znowelizowanych przepisach tej ustawy, wyklucza się możliwość ustalania opłat o stałym charakterze. Na poparcie tego argumentu przytoczono szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym WSA w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę pełnomocnika Rady Miasta Siemianowice Śląskie wniósł o jej oddalenie. Jak podniósł w uzasadnieniu pełnomocnik, Prokurator Prokuratury Okręgowej w Katowicach w zaskarżonej uchwale stwierdza, że ustalono opłatę o charakterze stałym i sztywnym, uzależniając ją wyłącznie od czasu, w jakim dziecko przebywa w przedszkolu, gdy tymczasem Rada Miasta w swej uchwale nie określiła tej to opłaty jako stałej. Podnosi także, iż w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 czerwca 2009r. w sprawie dopuszczenia do użytku w szkole programów wychowania przedszkolnego i programów nauczania oraz dopuszczania do użytku szkolnego podręczników, "Program I wychowania przedszkolnego dopuszcza do użytku w danym przedszkolu lub oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej odpowiednio dyrektor przedszkola lub dyrektor szkoły podstawowej, na wniosek nauczyciela lub nauczycielki. (...)." Tak więc, wykazanie ekwiwalentności leży w kompetencjach dyrektora przedszkola. Dyrektor, zgodnie ze Statutem, realizuje cele i zadania określone w ustawie o systemie oświaty oraz przepisach wydanych na jej podstawie (w/w rozporządzenie), a w szczególności na podstawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Rodzice mają prawo do zapoznania się z programem oraz zadaniami wynikającymi z programu rozwoju przedszkola i planu pracy w danym oddziale. Praca wychowawcza, dydaktyczna i opiekuńcza prowadzona jest w oparciu o podstawę programową oraz dopuszczone do użytku przez dyrektora programy wychowania przedszkolnego. Nie można mówić o braku możliwości uzyskania w tym zakresie informacji przez rodziców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r., Dz. U. poz. 270, zwana dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. z 2004 r., Dz. U. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.) organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 14 ust. 5 ustawy zawierający delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne odwołuje się do postanowień art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. określającego ramy tych świadczeń. W aktualnym (od 1 września 2010r.) stanie prawnym, opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący. Przy czym czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.) dzienny czas pracy przedszkola, przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można skrótowo ująć, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu –świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie ( por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013, I OSK 1581/12, internetowa Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). W związku z tym stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zakres świadczeń przedszkola publicznego jest określony ustawowo i dotyczy wychowania i opieki nad dziećmi. Natomiast szczegółowy zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy). Statut przedszkola stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego, a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego rozkładu dnia, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.). W związku z tym zbędne jest powtarzanie w przedmiotowej uchwale szczegółowych świadczeń za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo-dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego poprzez radę przedszkola oraz radę rodziców. Wbrew stanowisku Prokuratora zaskarżona uchwała nie wprowadza opłaty stałej za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta naliczana jest bowiem za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Z postanowień ust. 2 § 1 uchwały wyraźnie wynika, iż opłata uzależniona jest od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można byłoby mówić jedynie w sytuacji, gdyby ustalona została nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia. Nie jest również trafny pogląd Prokuratora dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności (przywołany wyżej wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013, I OSK 1581/12). W niniejszej sprawie ustalona opłata, wynosząca ok. 1,50 zł za godzinę pobytu dziecka w przedszkolu w czasie przekraczającym obligatoryjny wymiar zajęć, ma charakter symboliczny . W tym stanie rzeczy przyjdzie stwierdzić, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a tym bardziej nie narusza go w sposób istotny z przyczyn wskazanych wyżej. Z przytoczonych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.