II GSK 1415/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 30 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 810/13 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 810/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w ., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. W dniu [...] listopada 2006 r. J. B. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w T. M. wniosek o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Decyzją z [...] marca 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji przyznał wnioskowane płatności. Zostały one wypłacone w dwóch ratach: I - w wysokości [...] zł zrealizowana została w dniu [...] maja 2007 r., II - w wysokości [...] zł zrealizowana została w dniu [...] maja 2008 r. Decyzją z [...] października 2008 r. organ I instancji wstrzymał płatność dla gospodarstwa niskotowarowego, przyznaną ww. decyzją z [...] marca 2007 r., a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu wsparcia gospodarstw niskotowarowych, przyznanych decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Decyzją z [...] czerwca 2010 r. Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł. Rozpatrując ponownie sprawę, Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że J. B. przeniosła własność gospodarstwa rolnego przed upływem 5 lat od dnia przyznania płatności w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej w celu uzyskania świadczeń z ubezpieczenia społecznego rolników, nie mają więc tutaj zastosowania przepisy § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870, z późn. zm. – dalej: rozporządzenie z dnia 7 grudnia 2004 r.). Organ wskazał, że zgodnie z § 10 rozporządzenia płatność w rozpoznawanym przypadku podlega wstrzymaniu i zwrotowi, gdyż nie ma tu zastosowania § 11, w myśl którego, jeżeli nastąpiło przeniesienie gospodarstwa rolnego na rzecz następcy producenta rolnego, któremu przyznano rentę strukturalną, a ten następca złoży w terminie 35 dni od dnia przeniesienia własności tego gospodarstwa stosowne oświadczenie, którego treść jest ujęta w tym przepisie, wówczas pobrane płatności nie muszą być zwracane. Jednocześnie organ podniósł, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 – dalej: rozporządzenie nr 796/2004), określający przesłanki, przy spełnieniu których na beneficjencie nie ciąży obowiązek zwrotu pobranej płatności, ani przepis art. 73 ust. 4 akapit 1. WSA w W. wyrokiem z 7 czerwca 2011 r. (sygn. akt V SA/Wa 2544/10) oddalił skargę na powyższą decyzję Prezesa ARiMR. Sąd przyjął, że przeniesienie własności gospodarstwa, jakiego dokonała skarżąca na rzecz syna, nie było dokonane w związku z otrzymaniem renty strukturalnej, a następca prawny – syn – nie złożył w terminie trzydziestu pięciu dni stosowanego oświadczenia. Wobec tego w sprawie nie miał zastosowania § 11 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Sąd stwierdził, że w sprawie nie miał także zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 769/2004. Ponadto Sąd przyjął, że skarżąca powiadomiła organ w dniu [...] listopada 2007 r. o przeniesieniu własności gospodarstwa niskotowarowego, lecz nie dokonała tego w przewidzianej przepisami prawa formie. Pisemne oświadczenie wpłynęło do organu dopiero w dniu 14 maja 2008 r. i odnosiło się do konieczności zwrotu pobranych środków, o którym to obowiązku skarżąca została poinformowana w dniu 19 listopada 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2023/11 uchylił pkt 1 zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę WSA w W. zwrócił uwagę na treść art. 190 p.p.s.a. Następnie Sąd I instancji wywiódł, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2023/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, jak i wydanego w oparciu o art. 3 ust. 2 pkt 1 tej ustawy rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. nie zawierają normy prawnej określającej formę poinformowania organu przez producenta rolnego o przeniesieniu własności gospodarstwa niskotowarowego. Regulacje zawarte w § 11 i § 11 a rozporządzenia, obejmujące sytuacje zmiany właściciela gospodarstwa niskotowarowego, na skutek zdarzeń określonych w tych przepisach, odnoszą się do formy oświadczenia, jakie ma złożyć następca producenta rolnego, a nie producent rolny, któremu uprzednio przyznano pomoc do gospodarstwa niskotowarowego. Dlatego należy uznać, że poinformowanie organu w dniu [...] listopada 2007 r. o przekazaniu gospodarstwa rolnego mogło zostać dokonane przez skarżącą w dowolnej formie. Sąd I instancji wywiódł, że Prezes Agencji niezasadnie przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Przywołując treść powyższej regulacji Sąd wskazał, że w sprawie nie jest kwestionowane, że w dniu [...] listopada 2007 r. skarżąca poinformowała organ o przekazaniu gospodarstwa rolnego na rzecz syna. Czynność ta została udokumentowana w sposób przewidziany w art. 72 k.p.a. Nie jest również sporne, że w dniu [...] listopada 2007 r. pracownik organu poinformował skarżącą o obowiązku zwrotu płatności. Do tego dnia skarżącej wypłacono dopiero pierwszą ratę płatności ([...] maja 2007). Pomimo tak przedstawionej chronologii zdarzeń [...] maja 2008 r. przekazano skarżącej kolejną roczną płatność. Należało zatem uznać, iż płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu. Skoro więc błąd organu dotyczył błędnej interpretacji i w konsekwencji wadliwego zastosowania prawa, należało uznać, iż skarżąca uzyskując niezasadną płatność nie miała możliwości wykrycia błędu, gdyż ocena możliwości wykrycia błędu organu uwzględniać winna bowiem naturę błędu, jak i brak doświadczenia (profesjonalizmu) wnioskodawczyni. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 4 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE. L 123z 27. 04.2004, s. 1, dalej: rozporządzenie nr 769/2004), poprzez uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym skarżąca nie mogła wykryć błędu organu, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania powyższego przepisu prawa materialnego; 2) prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które polegało na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie płatność nie podlega zwrotowi, gdyż w ocenie Sądu skarżąca nie mogła wykryć błędu organu, polegającego na nienależnej wypłacie drugiej raty pomocy finansowej, podczas gdy z bezspornie ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, iż strona mogła wykryć błąd organu i tym samym płatność podlega zwrotowi. Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że bezspornym jest w sprawie, uwzględniając wyrok NSA, iż wypłata II raty pomocy finansowej nastąpiła w wyniku błędu organu. Nie sposób natomiast przyjąć, iż skarżąca tego błędu nie mogła wykryć, jak to twierdzi WSA w W. w zaskarżonym wyroku. Zarzucono, że nie ma związku przyczynowo-skutkowego między błędną wykładnią § 11 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. a niemożnością wykrycia błędu organu, tj. nienależnie wypłaconej drugiej raty pomocy. Bez względu na błędną wykładnię ww. przepisu skarżąca miała świadomość, iż druga rata pomocy została błędnie wypłacona. Skarżąca dwukrotnie złożyła informację do organu o przekazaniu gospodarstwa, co oznacza, że wiedziała, iż płatność jej nie powinna przysługiwać. Ponadto podpisując zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej była w pełni świadoma ciążących na niej obowiązków wynikających z przystąpienia do przedmiotowego programu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach wynikających z art. 183 § 1 p.p.s.a. został poddany wyrok Sądu I instancji, wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę do uchylenia decyzji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że ww. przepis stanowi podstawę prawną tego rozstrzygnięcia, gdyż powodem uchylenia kontrolowanej decyzji było naruszenie art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie na skutek przyjęcia, że błąd organu mógł zostać wykryty przez rolnika. Zatem jedyną podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie prawa materialnego. Z tego względu niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., który to przepis jest podstawą uchylenia decyzji, gdy Sąd stwierdzi naruszenie innych przepisów postępowania, jeżeli ono mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszenia Sąd I instancji nie stwierdził i nie wskazał w podstawie prawnej wydanego orzeczenia tej normy prawnej. Także uzasadnienie skargi kasacyjnej w żadnym jej fragmencie nie wskazuje na sposób naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Wręcz przeciwnie, wprost w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (podobnie jak i w ocenionym zarzucie) podnosi się, że ustalony stan faktyczny nie jest sporny, jak i nie jest kwestionowany. Analiza zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej dowodzi, że dotyczą one w istocie naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez niewłaściwe zastosowanie. Przepis art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 stanowi, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu albo jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Powołany przepis znosi więc obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności w sytuacji spełnienia łącznie dwóch przesłanek. Pierwsza z nich obejmuje pomyłkę właściwego organu lub innego organu, druga natomiast stanowi o niemożności wykrycia błędu przez rolnika. W sprawie nie jest kwestionowana pomyłka organu. Kwestią sporną jest natomiast zaistnienie drugiej przesłanki – obiektywnej możliwości jej wykrycia przez rolnika. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że gdy możliwość wykrycia błędu organu przez rolnika wiąże się z koniecznością prawidłowego odczytania treści przepisów, istotne jest to, czy przepisy te są jasne i zrozumiałe, czy też wymagają szeregu zabiegów interpretacyjnych. Ponadto przy wykładni art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 należy oceniać naturę błędu i brak doświadczenia (profesjonalizm) rolnika (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 594/10, zbiór lex nr 1083307; z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 621/12; z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 672/13 baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Takiej tej też wykładni przepisu art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 dokonał Sąd I instancji, uwzględniając przy tym wyrażone wcześniej w tej sprawie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące regulacji zawartych w § 11 i § 11a rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Przy czym, w istocie, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił też, że zakres regulacji objętych § 11 i § 11a ww. rozporządzenia nie oznacza, że producent rolny nie może zminimalizować skutków niedochowania wymogu nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności (i zapobiec wypłacie rocznej płatności) przez niezwłoczne poinformowanie organu o tym zdarzeniu w dowolnej formie. Uchylając poprzedni wyrok Sądu I instancji wydany w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w uzasadnieniu tego orzeczenia brak wywodu prawnego wyjaśniającego powody niezastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny stwierdził, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż w dniu [...] listopada 2007 r. skarżąca poinformowała organ o przekazaniu gospodarstwa rolnego na rzecz syna. Czynność ta została udokumentowana w sposób przewidziany w art. 72 k.p.a. Wskazał przy tym, że nie jest również sporne, iż w dniu 19 listopada 2007 r. pracownik organu poinformował skarżącą o obowiązku zwrotu płatności, a do tego dnia skarżącej wypłacono dopiero pierwszą ratę płatności (9 maja 2007 r.). Pomimo tak przedstawionej chronologii zdarzeń w dniu 9 maja 2008 r. przekazano skarżącej kolejną roczną płatność. Oceniając te okoliczności, w szczególności chronologię zdarzeń związanych z podjęciem działań zarówno przez skarżącą, jak i organ, a dotyczących wypłaty poszczególnych płatności, Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie miała możliwości wykrycia błędu organu. Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę Sądu I instancji podziela. Zarzut naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez uznanie, że błąd popełniony przez organ mógł być wykryty przez rolnika jest niezasadny. Odmiennej oceny nie uzasadnia pisemne oświadczenie skarżącej, które zostało złożone do organu [...] maja 2008 r., a więc po wypłacie skarżącej drugiej płatności rocznej. Nie można bowiem stosować surowszych kryteriów przy ocenie możliwości wykrycia błędu przez rolnika niż kryteria przyjęte w stosunku do oceny pomyłki organu. Do tego zaś zmierza argumentacja organu na poparcie prezentowanego stanowiska. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaaprobowania jest pogląd organu, że wystarczającym dla przyjęcia, że błąd mógł zostać wykryty przez rolnika, jest złożone przez skarżącą oświadczenie o znajomości procedury w sprawie przyznania i wypłaty płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych. Obowiązek znajomości procedur ciąży jeszcze w większym stopniu na organach, które je stosują. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał, że zarzuty naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 przez jego zastosowanie są nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.