II SA/Op 106/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie WSA Ewa Janowska WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2013r. sprawy ze skargi [...] w [...] na informację Zarządu Województwa Opolskiego w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia protestu w sprawie dofinansowania projektu złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013. 1. stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia zostało przeprowadzone w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Zarządowi Województwa Opolskiego, 2. zasądza od Zarządu Województwa Opolskiego na rzecz Zespołu Opieki Zdrowotnej w Nysie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga wniesiona przez A. w [...] na informację Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 18 lutego 2013 r., [...], o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. Zaskarżony akt zapadł w następującym stanie: W dniu 4 lutego 2013 r. do sekretariatu Departamentu Koordynacji Programów Operacyjnych w Opolu Urzędu Marszałkowskiego w Opolu, A. w [...] usiłował złożyć wniosek o dofinansowanie w ramach projektu "Wdrożenie e-usług medycznych poprzez budowę systemów informacyjnych w palcówkach A. w [...]". Wniosek o dofinansowanie został dostarczony do instytucji zarządzającej w ostatnim dniu terminu po godzinie 12.00 i stąd też odmówiono jego przyjęcia. Pismem datowanym na dzień 1 lutego 2013 r., nr [...], (winno być 4 lutego) skierowanym do Marszałka Województwa Opolskiego (k-11) wnioskodawca złożył skargę na odmowę przyjęcia wniosku. W piśmie wskazywał, że wniosek o dofinansowanie wraz z dokumentacją aplikacyjną nie został przyjęty przez instytucję zarządzającą, gdyż urzędnik w sekretariacie Departamentu Koordynacji Programów Operacyjnych stwierdził, że termin składania wniosków upłynął o godzinie 12.00. Podniósł, że informacji o terminie składania wniosków nie było wzmianki dotyczącej godziny składania wniosków w ostatnim dniu terminu. Wnioskodawca podał jednocześnie, że kierowca z dokumentacją aplikacyjną wyjechał z [...] o godzinie 9.00, ale z powodu wypadku na drodze dojechał do Urzędu Marszałkowskiego o godzinie 12.30. Zastępca Dyrektora Departamentu Koordynacji Programów Operacyjnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego pismem z dnia 4 lutego 2013 r., nr [...], poinformował dyrektora A. w [...], że zgodnie z opublikowanym w dniu 14 grudnia 2012 r. ogłoszeniem (zmienionym w dniu 3 stycznia 2013 r.) o II naborze wniosków w ramach działania 2.2 Moduły informacyjne, platformy e-usług i bazy danych RPO WO 2007-2013 przyjmowanie wniosków o dofinansowanie projektów w ramach ww. naboru w ostatnim dniu naboru wniosków tj. 4 lutego 2013 r. miało miejsce wyłącznie do godziny 12.00. Z uwagi na to, że wniosek o dofinansowanie dostarczony został do Departamentu Koordynacji Programów Operacyjnych w dniu 4 lutego 2013 r. o godzinie 13.25 nie został przyjęty w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego 2007-2013, a wnioskodawca otrzymał potwierdzenie nieprzyjęcia wniosku. Podkreśliła nadto instytucja zarządzająca, że wniosek został złożony w jednym egzemplarzu. W piśmie zawarto jednocześnie informację, że nie istnieje możliwość złożenia protestu zgodnie z Wytycznymi Instytucji Zarządzającej w zakresie procedury odwoławczej, wersja nr 4 z dnia 24 lutego 2011 r. W dniu 5 lutego 2013 r. do Instytucji Zarządzającej RPO WO 2007-2013 złożone zostało przez wnioskodawcę pismo uznane przez organ za protest. W piśmie tym wnioskodawca wskazał, że składa odwołanie od odmowy przyjęcia wniosku i ponowił argumenty, jakie zawarte zostały w piśmie datowanym na dzień 1 lutego 2013 r. Do przedmiotowego pisma wnioskodawca dołączył zaświadczenie z zakładu serwisującego i naprawiającego karetki pogotowia i pojazdy służbowe ZOZ o holowaniu i wymianie przewodu hamulcowego w dniu 4 lutego 2013 r. Pismem z dnia 18 lutego 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszy Spójności (Dz. U. z 2008 r. nr 216, poz. 1370) oraz Wytycznych Instytucji Zarządzającej w zakresie procedury odwoławczej w ramach RPO WO 2007-2013 przyjętych uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego nr 3162/2009 z dnia 7 kwietnia 2009 r. ze zm. Dyrektor Departamentu Koordynacji Programów Operacyjnych pozostawił protest bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny, wskazał na zarzuty zawarte w proteście, przepisy art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Wytyczne Instytucji Zarządzającej w ramach procedury odwoławczej w ramach RPO WO 2007-2013 i stwierdził, że protest należy pozostawić bez rozpatrzenia. Dowodził, że zgodnie z Rozdziałem 2 Wytycznych pkt 2.1 zatytułowanym "Definicja i zakres przedmiotowy protestu": protest to zakwestionowanie przez wnioskodawcę oceny wniosków o dofinansowanie projektu, a zatem może on dotyczyć zarzutów co do oceny kryteriów zarówno o charakterze formalnym, jak i merytorycznym, w związku z czym może być on złożony po każdym etapie oceny wniosków o dofinansowanie, po otrzymaniu przez wnioskodawcę informacji o wynikach jego weryfikacji. Procedura odwoławcza na etapie przedsądowym, pkt 2.2 pn. "Uprawnienia do złożenia i zakres podmiotowy protestu" Wytycznych stanowi, że protest może złożyć wnioskodawca, który został pisemnie poinformowany o negatywnej ocenie jego projektu. Dyrektor uzasadniał, w związku z powyższym, że w przedmiotowej sprawie wniosek o dofinansowanie nie podlegał ocenie, gdyż nie został przyjęty, a tym samy złożony protest należało pozostawić bez rozpoznania. Jednocześnie Instytucja Zarządzająca zauważyła, że procedura składania wniosków o dofinansowanie opisana jest szczegółowo w Vademecum dla beneficjentów w Tomie II- Informacje ogólne (wersja nr 15 przyjęta uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego Nr 2065/2012 z dnia 3 kwietnia 2012 r.), gdzie w pkt 1.2.3 – złożenie wniosku o dofinansowanie projektu – formy i zasady składania wniosków określone zostało, że przyjmowanie wniosków następuje w terminach ściśle określonych w ogłoszeniu konkursowym zamieszczanym na stronie internetowej UMWO/OCRG oraz w prasie o zasięgu regionalnym, a także, iż wnioski należy składać przestrzegając terminów w ogłoszeniu o naborze, od poniedziałku do piątku w godzinach od 7.30 do 15.30 w Punkcie Przyjmowania Wniosków, który mieści się w Referacie Przyjmowania Projektów Inwestycyjnych w DPO UMWO, z tym że w ostatnim dniu prowadzenia naboru przyjmowanie wniosków będzie miało miejsce wyłącznie do godziny 12.00. Instytucja Zarządzająca podniosła także, że ze wskazanych zasad wynika, że wnioski otrzymane po upływie wyznaczonego terminu nie będą rozpatrywane. Następnie stwierdziła, że w ogłoszeniu o II naborze wniosków do działania 2.2 RPO WO 2007-2013, umieszczonym na stronie internetowej w dniu 14 grudnia 2012 r. widniała informacja o terminie prowadzenia naboru od dnia 2 stycznia 2013 r. do dnia 16 stycznia 2013 r. oraz o miejscu i godzinach składania wniosków, łącznie z uwagą, że w ostatnim dniu prowadzenia naboru przyjmowanie wniosków będzie miało miejsce wyłącznie do godziny 12.00, a wnioski złożone po terminie nie będą rozpatrywane. Zmiana zatem w dniu 3 stycznia 2013 r. terminu przyjmowania wniosków, która ukazała się tego dnia na stronie internetowej i wiązała się z wydłużeniem terminu do dnia 4 lutego 2013 r. nie powodowała zmiany zasad składania wniosku, gdyż zamieszczono w niej informację, że pozostałe informacje zawarte w ogłoszeniu pozostają bez zmian. Rozstrzygnięcie doręczono skarżącemu w dniu 22 lutego 2013 r. Z treścią powyższej informacji nie zgodził się wnioskodawca – A. w [...]. W złożonej skardze żądał stwierdzenia, że odmowa przyjęcia wniosku przez Instytucję Zarządzającą RPO WO 2007-2013 w sposób rażący narusza prawo. Skarżący domagał się nadto zobowiązania organu do przyjęcia wniosku oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi przedstawiając stan faktyczny sprawy, dowodził, że zarówno w ogłoszeniu o II naborze wniosków, jak i w ogłoszeniu informującym o wyznaczeniu nowego terminu składania wniosków brak było zapisu dotyczącego wymogu składania wniosku wraz z wymaganą dokumentacją w 2-egzemplarzach oraz o ograniczeniu do godziny 12.00 możliwości składania wniosków w ostatnim dniu terminu. Zdaniem skarżącego, jeżeli nowy termin miał być określony w mniejszych jednostkach tj. godzinach i minutach to winno być to wyraźnie określone w ogłoszeniu z dnia 3 stycznia 2013 r. Niezależnie od powyższego skarżący podkreślał, że nie zdołał dotrzeć do miejsca składania wniosków przed godziną 12.00 z przyczyn obiektywnych i niezawinionych, które udowodnił odpowiednim dokumentem. Co do niezłożenia wniosku w dwóch egzemplarzach zauważał, że winien być wezwany do uzupełnienia tego braku. Wskazując na powyższe uznał, ze w stosunku do niego zastosowano kryteria oceny oparte na dowolności i uznaniowości, które w efekcie uniemożliwiły formalną i merytoryczną ocenę samego projektu. Zarząd Województwa Opolskiego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i powtórzył argumentację, jaka została przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej informacji. Odnosząc się do zarzutu, że skarżący nie zdołał dotrzeć do miejsca składania wniosków z przyczyn niezawinionych, stwierdził, że kwestia złożenia wniosku po upływie terminu nie była przedmiotem rozstrzygnięcia protestu. Organ nie oceniał przyczyn niezłożenia wniosku w terminie, gdyż w przepisach RPO WO na lata 2007-2013 nie przewidziano takiej ewentualności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Stosownie do art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką szczególną regulację zawiera art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej jako ustawa. Przepis art. 30c ust. 1 ustawy stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli we wskazanym zakresie, obowiązkiem sądu było zbadanie warunków formalnych dopuszczalności skargi, określonych w art. 30c ust. 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy (tj. pisemnej informacji o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego), bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4, tj. informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Skarga podlega opłacie sądowej. Z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżący złożył skargę w ustawowym terminie, po wyczerpaniu środków odwoławczych i otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, jak również załączył do skargi wymaganą dokumentację oraz uiścił stosowny wpis sądowy. Tym samym, wobec spełnienia wszystkich ustawowych wymogów, przedmiotowa skarga mogła być przedmiotem merytorycznej kontroli. Na wstępie wskazać należy również, że zgodnie z art. 37 ustawy do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego przepisu jest powstanie wątpliwości co do tego, jakie zasady należy stosować do procedury odwoławczej, w zakresie nieuregulowanym w systemie realizacji programu operacyjnego. Należy bowiem zauważyć, że ani przepisy ustawy, ani też system realizacji programu operacyjnego (tj. - zgodnie z art. 5 pkt 11 ustawy - zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji, a także określające środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy w trakcie naboru projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 w części określającej - stosownie do treści art. 30b ust. 1 ustawy - środki odwoławcze, nie zawiera kompletnej regulacji dotyczącej sposobu rozpatrywania przysługujących stronom środków odwoławczych, a także sposobu uzewnętrzniania podjętego rozstrzygnięcia. Art. 30b ust. 3, 4 i 5 ustawy określa bowiem jedynie zasady dotyczące szczególnych reguł wyłączenia osób, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, obowiązek poinformowania wnioskodawcy na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego oraz wyjaśnia, kiedy środki odwoławcze nie podlegają rozpatrzeniu. Na gruncie niniejszej sprawy dostrzec należy również, że oprócz cytowanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w sprawie zastosowanie znajdują: Vademecum dla beneficjentów RPO WO 2007-2013 i wybór projektów w ramach RPO WP 2077-2012, wersja nr 15, przyjęte uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 3 kwietnia 2012 r., Nr 20657/2012, oraz Wytyczne Instytucji Zarządzającej w zakresie procedury odwoławczej w ramach RPO WO na lata 2007-2013, wersja nr 4, przyjęta przez Zarząd Województwa Opolskiego uchwałą z dnia 24 lutego 2011 r., Nr 362/2011. W związku z powyższym należy zauważyć, że system realizacji programu RPO WO 2007-2013, a to zasad i procedur obowiązujących podmioty uczestniczące w realizacji programu, w rozumieniu art. 5 pkt 11 i art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy, którego częścią są wskazane przepisy i które nakładają na podmioty ubiegające się o dofinansowanie w ramach danego programu szeregu obowiązków nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa, o którym stanowi art. 87 Konstytucji RP, a także nie są one wydane przez konstytucyjnie upoważniony organ do wydawania przepisów prawa. Jednakże pomimo tego, systemowi realizacji programu należy przyznać walor źródła prawa, gdyż ocena projektów podlegających dofinansowaniu ze środków publicznych dokonywana przez instytucję zarządzającą jest kontrolowana przez sąd administracyjny, ma umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ma generalny charakter i jest skierowany do indywidualnie nieokreślonego kręgu adresatów. Też, co do zasady, jako źródło prawa, system realizacji programu wiążę podmiot, który na jego podstawie zgłosił wniosek o dofinansowanie projektu (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 797/10- http://www.nsa.gov.pl). Dodać należy nadto, że kompetencje instytucji zarządzającej na gruncie prawa krajowego uregulowano w art. 26 ust. 1 ustawy, a w ust. 2 powołanego artykułu wskazano, że instytucja zarządzająca, wykonując zadania o których mowa w ust. 1 powinna uwzględnić zasadę równego dostępu do pomocy beneficjentom wszystkich kategorii w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektu. Z tego względu instytucja zarządzająca otrzymała uprawnienie do określenia swoistej procedury postępowania przy dokonywaniu oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie. Zgodnie bowiem z art. 29 ustawy to instytucje zarządzające programami operacyjnymi uprawnione są do określenia warunków konkursu, w ramach których jego uczestnikom stawiane są określone wymagania i warunki. Tworzona więc przez instytucję zarządzającą w ramach systemu realizacji programu operacyjnego dokumentacja, która ma zastosowanie wyłącznie do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie winna być tworzona, jak i wykładana w zgodzie z aktami powszechnie obowiązującymi, a więc nie tylko ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ale również ze standardami konstytucyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 314/10 – powołana strona internetowa). Zasada legalizmu oraz zasada państwa prawnego wyrażone w art. 2 i art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oznacza, że organy władzy publicznej mają możliwość działania tylko i wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Brak regulacji prawnej upoważniającej organ do podjęcia danego działania jest równoznaczny z zakazem takiego działania (por. uchwała TK z dnia 10 maja 1994 r. – OTK 1994 r., Nr 1 poz. 23). Stosownie do art. 30a ust. 2 ustawy system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie, co oznacza, że ustawodawca nawiązuje do konstytucyjnej zasady prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji zawartej w art. 78 Konstytucji RP. Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje bowiem obywatelom podmiotowe prawo do zaskarżenia każdego rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji w postępowaniu przed organami administracji publicznej i dotyczącej wolności i praw obywatelskich, a za takie działanie należy uznać negatywną ocenę projektu wnioskodawcy. Stąd też brak w procedurze instytucji zarządzającej uregulowań dotyczących możliwości zaskarżenia czynności odmowy przyjęcia wniosku i wskazanie w piśmie informującym, że nie przysługują od takiej czynności żadne środki odwoławcze nie pozwala na uznanie, że jest ono działaniem w granicach i na podstawie prawa oraz odpowiada standardom państwa prawa. System realizacji programu nie wiążę jednak sądu administracyjnego, gdyż zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom. Zatem w sytuacji wniesienia przez wnioskodawcę skargi na rozstrzygnięcie dotyczące negatywnego wyniku procedury odwoławczej, sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, w szczególności z Konstytucją i ustawami. Zgodnie z art. 30b ust. 1 ustawy w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. System realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie (ust. 2). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że zaskarżonym pismem z dnia 18 lutego 2013 r., nr [...], Dyrektor Departamentu Koordynacji Programów Operacyjnych, działając na podstawie art. 30b ustawy pozostawił wniesiony przez skarżącego protest bez rozpatrzenia. Pozostawienie protestu bez rozpoznania, stosownie do art. 30b ust. 5 ustawy nie może być uznane tylko za formalne rozstrzygnięcie pisma złożonego przez stronę postępowania, które zawiera środek odwoławczy, jakim jest protest. Protest to środek prawny przewidziany i przypisany procedurze odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że pozostawienie protestu bez rozpoznania może być potraktowane jako negatywny wynik procedury odwoławczej i jako takie może być zaskarżone do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 248/10, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1494/10, wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1666/11 – wszystkie publikowane na powołanej stronie internetowej). W powołanym wyroku NSA z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1661/11, NSA stwierdził wręcz, że czym innym jest negatywna ocena projektu, która jest przedmiotem środka odwoławczego, a którym to pojęciem posługuje się ustawodawca w art. 30b ust. 1 ustawy, a czym innym jest negatywny wynik postępowania odwoławczego, którym posługuje się ustawodawca w art. 30c ust. 1 i co należy podkreślić, który podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Negatywny wynik postępowania odwoławczego jest pojęciem stosunkowo szerokim i zawiera w sobie zarówno negatywną ocenę projektu, jak i pozostawienie protestu bez rozpatrzenia. Zaskarżenie zatem negatywnego wyniku postępowania odwoławczego umożliwia poddanie sądowej kontroli zarówno negatywnej oceny projektu, jak również pozostawienie protestu bez rozpoznania. Pogląd taki wyrażony został także w postanowieniu NSA z dnia 7 marca 2012 r. , sygn. akt II GSK 200/12 - LEX nr 1137910). Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie w postaci pozostawienia protestu bez rozpoznania instytucja zarządzająca wskazała m.in. jako podstawę prawną art. 30b ustawy, co stosownie do powyższego oznaczało, że doszło do negatywnej oceny projektu, która to ocena jest przedmiotem środka odwoławczego. Powtórzyć należy po raz kolejny, że protest to środek prawny, jaki przysługuje wnioskodawcy na informację o wynikach oceny jego projektu (art. 30b ust. 1 w zw. z art. 30a ust. 3 ustawy). W sprawie natomiast nie doszło w ogóle do przyjęcia wniosku skarżącego o dofinansowanie, a złożone przez skarżącego odwołanie dotyczyło pisma instytucji zarządzającej z dnia 4 lutego 2013 r., nr [...], informującego o odmowie przyjęcia wniosku. Zatem wniesione przez skarżącego odwołanie nie mogło zostać potraktowane przez instytucję zarządzającą jako protest, gdyż nie stanowiło zakwestionowania przez skarżącego oceny wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z rozdziałem 2 Wytycznych Instytucji Zarządzającej w zakresie procedury odwoławczej w ramach RPO WO na lata 2007-2013, wersja nr 4, przyjętych przez Zarząd Województwa Opolskiego uchwałą z dnia 24 lutego 2011 r. - pkt 2.1 - protest to zakwestionowanie przez wnioskodawcę oceny wniosków o dofinansowanie projektu. Stąd też stwierdzić należy, że protest może dotyczyć wyłącznie zarzutów, co do kryteriów oceny wniosku i to zarówno o charakterze formalnym, jak i merytorycznym i może być on złożony dopiero po każdym etapie oceny wniosków o dofinansowanie i dopiero wówczas, gdy wnioskodawca otrzyma informację o wynikach weryfikacji projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 ustawy. Nadto z regulacji Wytycznych dotyczących procedury odwoławczej na tzw. etapie przesądowym - pkt 2.2 wynika, że protest może złożyć wnioskodawca, który został pisemnie poinformowany o negatywnej ocenie jego projektu. W przedmiotowej sprawie zaś skarżący nie został poinformowany o wynikach oceny jego projektu i to zarówno formalnych, jak i merytorycznych. W sprawie zatem doszło do wydania przez instytucję zarządzającą aktu, który przewiduje wprawdzie procedura odwoławcza (wniesienie i rozpoznanie protestu), ale akt ten w żaden sposób nie wiązał się z tą procedurą, gdyż nie dotyczył on, ani formalnej, ani też merytorycznej oceny wniosku, który nie został przyjęty i który tym samym nie mógł podlegać takiej ocenie. Co więcej regulacja zawarta w pkt 2.12.2.1 i 2.12.2.4 przewiduje, że przy podejmowaniu decyzji o negatywnym rozpatrzeniu protestu należy odróżnić dwie sytuacje, a to: gdy protest dotyczy odrzucenia projektu po ocenie formalnej (informacja o podtrzymaniu decyzji o odrzuceniu projektu), a także po ocenie merytorycznej (informacja o negatywnym rozstrzygnięciu protestu wraz z uzasadnieniem). Procedura odwoławcza instytucji zarządzającej nie przewiduje zatem instytucji pozostawienia protestu bez rozpoznania, a tym samym organ w sposób wadliwy zastosował przepisy dotyczące procedury odwoławczej. Z przyczyn wskazanych powyżej zapadłe rozstrzygnięcie nie mogło pozostać w obrocie prawnym. Procedura składania wniosków o dofinansowanie opisana została szczegółowo w Vademecum dla beneficjentów RPO WO 2007-2013 w tomie II - Informacje ogólne (wersja nr 15 przyjęta uchwałą Zarządu Województwa Opolskiego Nr 2065/2012 z dnia 3 kwietnia 2012 r.), gdzie w pkt 1.2.3 postanowiono, że przyjmowanie wniosków następuje w terminach ściśle określonych w ogłoszeniu konkursowym zamieszczanym na stronie internetowej UMWO/OCRG oraz w prasie o zasięgu regionalnym, a także, iż wnioski należy składać przestrzegając terminów w ogłoszeniu o naborze od poniedziałku do piątku w godzinach od 7.30 do 15.30 w Punkcie Przyjmowania Wniosków, który mieści się w Referacie Przyjmowania Projektów Inwestycyjnych w DPO UMWO, z tym że w ostatnim dniu prowadzenia naboru przyjmowanie wniosków będzie miało miejsce wyłącznie do godziny 12.00. Z pkt 1.2.3.6. wynika zaś, że wnioski otrzymane po upływie wyznaczonego terminu nie będą rozpatrywane. Analiza postanowień Vademecum dla beneficjentów oraz Wytycznych w zakresie procedury odwoławczej uprawnia stwierdzenie, że nie zawierają one regulacji prawnych związanych z odmową przyjęcia wniosku. W przepisach Vademecum mowa jest o tym, że wnioski nie będą rozpoznawane, co oznacza, że wniosek o dofinansowanie winien być zawsze przyjęty przez instytucję, nawet jeśli jest złożony po upływie terminu. Sformułowanie "rozpatrzony" oznacza, że złożony wniosek nie będzie analizowany, brany pod uwagę. Wniosek skarżącego o dofinansowanie nie został zaś w ogóle przyjęty przez instytucję zarządzającą, która zobowiązana została m.in. do przyjmowania wniosków o dofinansowanie w ramach RPO WO 2007-2013. W tej sytuacji, wskazując na powołane wyżej przepisy Konstytucji oraz przepis art. 30a ust. 2 ustawy stwierdzić należało, że system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowane, a zatem skoro regulacji takiej w ustanowionych przepisach instytucja zarządzająca nie przewidziała, to tym samym brak było regulacji prawnej upoważniającej ją do podjęcia danego działania (określonej czynności, aktu), który tym samym uznać należy za równoznaczny z zakazem takiego działania (por. powołany wyrok TK). Odmowa przyjęcia wniosku skarżącego (w Vademecum pozostawienie wniosku bez rozpoznania), a następnie uznanie wniesionego odwołania od tej czynności za protest, przy braku uregulowań w tym zakresie narusza zasadę działania organów na podstawie i w granicach prawa. Stwierdzić należy także, iż kontrola sądowoadministracyjna dokonywana w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju sprowadza się do oceny przez sąd administracyjny, czy kontrolowany akt (czynność) jest zgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i czy przepisy o charakterze pozaustawowym pozostają w zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2352/11 – LEX nr 1146184). Reasumując, wprowadzenie przez ustawodawcę w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy kryterium "naruszenia prawa" spowodowało, że w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie posługiwać się należy postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, którego to podstawową zasadą jest prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji. Przepis art. 78 Konstytucji RP gwarantuje obywatelom podmiotowe prawo do zaskarżenia każdego rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji w postępowaniu przed organami państwa i dotyczącego wolności i praw obywatelskich. Art. 78 Konstytucji RP stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w przepisie art. 30a ust. 2 wręcz przewiduje obowiązek zawarcia takich regulacji w systemie realizacji programu operacyjnego, które uwzględniają (przewidują) co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. W przedmiotowej sprawie brak jest regulacji, które pozwalałyby podmiotowi uczestniczącemu w konkursie na zaskarżenie czynności związanej z odmową przyjęcia wniosku o dofinansowanie i reguł takich nie można wyprowadzić ani z przepisów ustawy, ani też przepisów ustanowionych przez instytucję zarządzającą. W sprawie zatem doszło do takiego ukształtowania prawa (a nie jego stosowania), że stronę, której jednostka zarządzająca odmówiła przyjęcia wniosku, pozbawiono możliwości zaskarżenia takiej czynności. Brak regulacji w tym zakresie narusza art. 78 Konstytucji RP. Na marginesie zauważyć należy, że Sąd nie podziela poglądu skarżącego, iż zarówno w ogłoszeniu o II naborze wniosków, jak i w ogłoszeniu informującym o wyznaczeniu nowego terminu składania wniosków brak było zapisu dotyczącego wymogu składania wniosku wraz z wymaganą dokumentacją w 2-egzemplarzach oraz o ograniczeniu do godziny 12.00 możliwości składania wniosków w ostatnim dniu terminu. Stanowisku temu przeczą złożone do akt kopie ogłoszeń, na które wskazuje skarżący. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do konieczności przyjęcia wniosku o dofinansowanie skarżącego i poddanie go przewidzianej prawem weryfikacji. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. ----------------------- 2