II SA/Ol 103/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę - umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 740 zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Starosta, po rozpatrzeniu wniosku inwestora G.W., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach tworzenia siedliska rolniczego z lokalizacją na działce nr [...], obręb Z., gm. M. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zwanej dalej: p.bud. oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Od tej decyzji odwołanie wniósł Wójt podnosząc, że decyzja Starosty narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. uchwały Nr XIX/99/2008 z dnia 15 października 2008 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Milejewo (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 183, poz. 2692), uchwały Nr VII/55/03 z dnia 18 czerwca 2003r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Milejewo (Dz. Urz. Woj. Warm. - Maz. Nr 120, poz. 1582), jak również zapisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) i wobec powyższego wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazał, że wydana decyzja narusza interes prawny Gminy, bowiem prowadzi do nałożenia na nią szeregu nowych obowiązków w zakresie tworzenia infrastruktury technicznej tj. budowy wodociągów, dróg. Podał, że jako zarządca dróg gminnych wielokrotnie odmawiał inwestorowi zgody na tworzenie nowych zjazdów na drogi gminne, przy czym odmowa tworzenia nowych zjazdów spowodowana była brakiem możliwości zapewnienia obsługi zwiększonego ruchu kołowego przez drogę gminną oraz nieprzystosowanie jej połączenia (skrzyżowania) z drogą wojewódzką do zwiększonego natężenia ruchu. Poza tym wydanie dla jednego inwestora siedmiu pozwoleń na budowę siedlisk skutkuje tym, że zakres oddziaływania takiej inwestycji wykracza poza ramy działki inwestora, na której planowana jest realizacja inwestycji. Podkreślono, że brak zgody na dojazd z drogi gminnej dla nowopowstałych siedlisk wynikający z zapisów § 47, § 48 ust. 5 pkt 4 uchwały z dnia 15 października 2008 r. Nr XIX/99/2008 narusza interes prawny Gminy M. skutkować będzie daleko idącymi konsekwencjami. Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie odwoławcze w tej sprawie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że złożone odwołanie pochodzi od podmiotu nie legitymującego się przymiotem strony w tym postępowaniu, gdyż ustawa Prawo budowlane określa w art. 28 ust. 2 pojęcie strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę w sposób odmienny od przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących instytucję strony postępowania. Wskazano, że jednym z elementów pojęcia strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest określenie "obszaru oddziaływania obiektu", którego definicja została zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Podano, że obszar oddziaływania obiektu każdorazowo określany jest na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości (przepisy przeciwpożarowe, z zakresu ochrony środowiska, warunki techniczne dotyczące różnych obiektów itp.). Wyjaśniono, że w przypadku, gdy inwestor projektuje obiekt budowlany z zachowaniem odległości i warunków przewidzianych w tych przepisach, to nie można mówić o oddziaływaniu obiektu na sąsiednie nieruchomości i ewentualnych ograniczeniach z zagospodarowaniu terenów sąsiadujących z działką inwestora. Wojewoda uznał zatem, że skoro obszar oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego w zabudowie siedliskowej ogranicza się jedynie do granic nieruchomości inwestora, to tylko temu inwestorowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę tego obiektu. Na powyższą decyzję Wójt wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania tj. art. 77 § 2 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego; - oraz naruszenie przepisów art. 3 pkt 20, art. 28 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, na budowę którego udzielono pozwolenia w rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku organu, wybiega poza granice nieruchomości inwestora i obejmuje swym zakresem, nie tylko sąsiadującą z nią drogę (własność gminy M.) ale także inne nieruchomości w sąsiedztwie powstającego osiedla. Podkreślił, że w wyniku realizacji wskazanej inwestycji, która stanowi jedną z siedmiu inwestycji realizowanej przez inwestora jako zabudowa zagrodowa, gwałtownie wzrośnie natężenie ruchu na drodze gminnej, która jest przygotowana jedynie do wykorzystywania rolniczego, jako dojazd do pól. W skardze przywołano obszernie poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym, w których stwierdzono, że w każdej sytuacji, w której właściciel nieruchomości jest zmuszony ze względu na zamierzenie inwestycyjne ograniczyć sposób korzystania z własnej działki, nie można odmówić mu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. II SA/Gd 500/09, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Ol 378/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Gl 983/09, wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r. sygn. II OSK 208/06 i wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2229/10. Zarzucono także organowi odwoławczemu niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w kontekście pełnego ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, na którego realizację udzielono pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącego Wójta wyjaśnił, że działka nr [...], poprzez którą inwestor posiada dostęp do drogi publicznej tj. drogi wojewódzkiej nr [...], stanowi drogę wewnętrzną o nr [...], będącą własnością Gminy M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy ppsa. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stwierdził istnienie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, wobec czego uznał za uzasadnioną wniesioną skargę. Organ odwoławczy w wydanej decyzji uznał bowiem, że Wójt, który wniósł odwołanie w tej sprawie, nie jest stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach tworzenia siedliska rolniczego z lokalizacją na działce nr [...], obręb Z., gm. M., gdyż obszar oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego, który stanowi element pojęcia strony w takim postępowaniu, ogranicza się jedynie do granic nieruchomości stanowiącej własność inwestora. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było przekonanie Wojewody, że skoro inwestor przy projektowaniu obiektu budowlanego zachował odległości i warunki przewidziane w przepisach, to nie można stwierdzić w takim przypadku oddziaływania obiektu na sąsiednie nieruchomości i ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu takich nieruchomości. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tego stanowiska organu odwoławczego. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm) zwanej dalej: p. bud., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu - art. 3 pkt 20 P. bud. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest już pogląd, że wobec braku wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 p. bud. przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego należy przyjąć, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1596/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy analizując legitymację procesową Wójta do wniesienia odwołania od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę poprzestał jedynie na ocenie wpływu planowanej inwestycji na ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Nie oceniono natomiast jak kontrolowana inwestycja wpłynie na dotychczasowy sposób korzystania z działek, w tym drogi gruntowej, stanowiącej działkę nr [...] - poprzednio [...] - obręb Z., gm. M., której właścicielem jest Gmina M., co stanowi naruszenie art. 7 , art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm) znana dalej: kpa. Stosownie bowiem do wskazanych wyżej przepisów organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie do prawidłowego jego odzwierciedlenia w uzasadnieniu wydanej decyzji. Skoro w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dokonał takiego wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem wskazanej wyżej okoliczności, to uchybienie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro bez zbadania podanej okoliczności nie jest możliwe dokonanie prawidłowej i pełnej oceny posiadania przez Wójta legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 p. bud. Podkreślić pozostaje, że jak wynika z załączonych akt sprawy, przez wskazaną wyżej drogę gruntową - grunt komunalny stanowiący dojazd do nieruchomości rolnych (działka nr [...]) inwestor ma dostęp do drogi publicznej (drogi wojewódzkiej, stanowiącej działkę nr [...]). Jak wynika z dokumentów przedłożonych wraz ze skargą oraz pismach uzupełniających skargę, droga stanowiąca działkę nr [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm) lecz stanowi drogę dojazdową do pól - drogę gruntową, którą w myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy, można zakwalifikować do kategorii dróg wewnętrznych. Po myśli zaś art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela terenu. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien zatem ustalić ze względu na kształt działki nr [...], czy planowana inwestycja wpłynie na dotychczasowy sposób korzystania z drogi gruntowej stanowiącej działkę nr [...] (poprzednio [...]), obręb Z., gm. M., której właścicielem jest Gmina M. przy uwzględnieniu treści przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 28 ust. 2 ustawy p. bud. stanowiącego, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciela, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Następnie natomiast należy ocenić legitymację procesową Wójta w tej sprawie przez pryzmat obowiązków, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy w pkt 3, zaś o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 152 ustawy do czasu uprawomocnienia się wyroku.