II GSK 1443/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędziowie NSA Jan Bała Dariusz Dudra (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 24 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1202/12 w sprawie ze skargi E.C. na decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1202/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę E.C. (dalej: skarżący), na decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej: ARiMR) z [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] przyznał skarżącemu wnioskowaną płatność na rok 2011 z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatności ONW) w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie 5.880,15 zł. Powodem przyznania płatności w pomniejszonej wysokości było stwierdzone, zawyżenie powierzchni deklarowanej do płatności (37,26 ha) w stosunku do powierzchni stwierdzonej (35,79 ha). Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 4,1073 %, co zgodnie z art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.L. 2011.25.8), zwanego dalej: rozporządzeniem Nr 65/2011, obligowało do pomniejszenia kwoty jaka ma być przyznana w danym roku o dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, tj. o kwotę 526,26 zł. W wyniku odwołania skarżącego Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przywołał treść stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji przepisów § 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem z 11 marca 2009 r. oraz art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Nr 65/2011 i stwierdził, że w sprawie prawidłowo zmierzono powierzchnię działki rolnej B jedynie w obrębie działki ewidencyjnej [x] zadeklarowanej we wniosku i że nieuwzględnienie powierzchni działki [y] uzasadnia treść przepisów § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 11 marca 2009 r., wobec tego, że skarżący nie ubiegał się o przyznanie płatności do działki [y]. Odnosząc się do zarzutu braku granicy pomiędzy częścią działki zadeklarowanej przez skarżącego do płatności, a częścią użytkowaną przez J.S., organ wskazał, że podstawą do przyjętego rozgraniczenia był załącznik graficzny wypełniony przez skarżącego, obrazy ortofotomapy oraz stan faktyczny stwierdzony w czasie kontroli na miejscu. Wszystkie te okoliczności dają takie same rezultaty i wskazują na poprawność przyjętego rozgraniczenia. Skarżący nie przestawił żadnych dowodów ani okoliczności podważających materiał zebrany przez organy. W skardze na tę decyzję skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zarzucił również posłużenie się ortofotomapą z widocznie wyodrębnioną działką nr [y], w przypadku gdy jest ona uprawiana wspólnie z działką nr [x]. W odpowiedzi na skargę Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. WSA w B. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził, że organy prawidłowo przyznały skarżącemu wnioskowaną płatność ONW w pomniejszonej wysokości, stosownie do treści ww. art. 16 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Nr 65/201 w związku z § 5 pkt 3 rozporządzenia z 11 marca 2009 r. Ustalenia co do powierzchni działki rolnej B kwalifikowanej do płatności ONW zostały oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym w postaci wniosku, załączników graficznych, zdjęć wykonanych w toku kontroli na miejscu oraz ortofotomapy i nie zostały podważone przez skarżącego żadnym przekonywującym dowodem uzasadniającym postawienie tym ustaleniom zarzutu dowolności. Argumentacja skarżącego kwestionująca poczynione ustalenia organów, niepoparta materiałem dowodowym, jest niewystarczająca do podważenia dowodów przedstawionych przez organy. Sąd wskazał, że przepisy mającej w sprawie zastosowanie ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), zwanej dalej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, inaczej niż zasady procedury administracyjnej określone w Kodeksie postępowania administracyjnego statuują pozycję strony w postępowaniu o przyznanie pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich. Regulacja zawarta w art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 2 tej ustawy przesądza, zdaniem Sądu, że ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., i w konsekwencji od zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. nakładającej na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego). Na organie nie ciąży więc obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania pomocy. Postępowanie dowodowe w znacznym stopniu opiera się na dowodach przedstawionych przez stronę. Uwzględniając powyższe oraz treść art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, Sąd stwierdził, że to skarżący, podważając wiarygodność ortofotomapy i negując dane z niej wynikające, a także poddając w wątpliwość okoliczności uwidocznione na zdjęciach wykonanych w trakcie kontroli na miejscu, zobligowany był przedstawić w tym zakresie wiarygodne dowody, gdyż to właśnie on z tych kwestionowanych okoliczności wywodzi skutki prawne. Skoro więc skarżący, wbrew obowiązkowi z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, nie przedstawił takich dowodów, to tym samym nie ma podstaw do uwzględnienia jego zarzutów w tym zakresie. W konkluzji Sąd stwierdził, że organy nie uchybiły zasadom procedury uregulowanym w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a weryfikując wniosek skarżącego podjęły działania zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 21 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w oparciu o źródło dowodowe, którego mocy dowodowej skarżący nie podważył. W skardze kasacyjnej E.C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez wydanie decyzji z zastosowaniem art. 21 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, zdaniem Sądu przesądzającym, że ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a. i w konsekwencji od zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a., nakładającej na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy,co miało istotny wpływ na jej wynik i doprowadziło do oddalenia skargi. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżący stwierdził w niej, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok pominął treść art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a w związku z tym dowody przedstawiane przez skarżącego nie miały dla Sądu znaczenia. Skarżący podnosił zarzut sfałszowania ortofotomapy, który powinien być definitywnie wyjaśniony przed zamknięciem rozprawy przed Sądem. Ponadto, działał on w sprawie bez fachowej pomocy prawnej. Zdaniem skarżącego, wadliwe decyzje wydane w tej sprawie na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, wbrew zasadom postępowania administracyjnego, podważają zaufanie do organów wymiaru sprawiedliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej został postawiony zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stanowiącego, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, poprzez wydanie decyzji z zastosowaniem art. 21 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, zdaniem Sądu przesadzającym, że ustawodawca zdecydował się w tym postępowaniu na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i w konsekwencji od zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. nakładającej na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego "zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy", co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdza, że organ działał w oderwaniu od zasad elementarnej praworządności, wadliwe decyzje zostały uzasadnione przepisami, które wywracają kanony postępowania administracyjnego wypracowane od roku 1960. Inaczej mówiąc, skarżący kasacyjnie kwestionuje, z uwagi na zasadę praworządności, wyjątek ustanowiony przez prawodawcę w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich od zasad przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a mianowicie: zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a., a także jej rozwinięcia zawartego w art. 77 k.p.a., z którego wynika obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przepis art. 6 k.p.a. statuuje zasadę praworządności w wąskim i właściwym znaczeniu tego słowa jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Takie rozumienie tej zasady najbardziej odpowiada konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa (por. A. Wróbel: Komentarz do art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny 2014.07.22, LEX). Z powołanej zasady wynika zatem, że organ prowadzący postępowanie musi przestrzegać przepisów prawa. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca tworząc regulacje prawne ma pełne prawo do modyfikacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego na gruncie ustaw normujących materię o charakterze szczególnym. Tak też uczynił w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W myśl art. 21 ust. 1 omawianej ustawy o wsparciu z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ustępu 2 wynika zaś, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast w ustępie 3 prawodawca postanowił, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stanowiąc w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a. W postępowaniu w sprawie pomocy to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, LEX nr 1148355). W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 680/11, LEX nr 1216694). W postępowaniu, o którym mowa w przepisie art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10, LEX nr 1070205). Organy, jak i Sąd I instancji rozpoznając sprawę, nie mogły nie uwzględnić szczególnych regulacji wynikających z art. 21 omawianej ustawy, m.in. ze względu na zasadę praworządności, która statuuje obowiązek organów administracji publicznej działania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, inaczej mówiąc na podstawie i w granicach prawa. Nie mogły zatem pominąć treści przepisu art. 21 ust. 3 ustawy, który jak wyżej wskazano na stronę nakłada obowiązek przedstawienia dowodów i dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Na niej spoczywa ciężar udowodnienia faktu bowiem to ona wywodzi z niego korzystne dla siebie skutki prawne. Podkreślić w tym miejscu należy, że pominięcie tego unormowania przez organy administracji publicznej podczas prowadzonego postępowania skutkowałoby właśnie naruszeniem zasady praworządności. Nie można zatem uznać w okolicznościach faktycznych sprawy, że w zakresie postawionego zarzutu doszło do naruszenia prawa. Ciężar prezentacji dowodu w postępowaniu dotyczącym płatności spoczywa bowiem na stronie postępowania, czyli osobie występującej o przyznanie płatności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołuje się na sfałszowanie ortofotomapy. Nie stawia jednak w tym zakresie konkretnego zarzutu, poprzez powołanie jako naruszonego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Ponadto godzi się zauważyć, że skarżący kasacyjnie oprócz kategorycznych twierdzeń w tym zakresie, nie przedłożył żadnego dowodu na poparcie swych twierdzeń. Państwa członkowskie w ramach przyznawania płatności i ich kontroli korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla potrzeb, którego wykorzystuje się m.in. system informacji geograficznej (GIS). W ramach tego systemu korzysta się z ortoobrazów lotniczych i satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności w skali od 1:10.000. Ortofotomapa będąca elementem systemu LIPS powstała ze zdjęć lotniczych i satelitarnych. Oznacza to, że pomiary zarówno odległości, jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie. Wykorzystywany przy pomiarze pomiar punktowy zapewnia dokładność pomiaru nawet dwukrotnie wyższą niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są ortofotomapy, jakkolwiek ma charakter obligatoryjny, to jednak nie wyłącza, ani też nie wyklucza wykorzystywania innych środków dowodowych. Muszą one być jednak przedstawione przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 681/11, LEX nr 1216695 oraz wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 680/11, LEX nr 1216694). Mając zatem na względzie przedstawione rozważania nie można uznać jako zasadnego zarzutu postawionego przez stronę w złożonej skardze kasacyjnej. Ponadto końcowo należy w sprawie zauważyć i podkreślić, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował w wywiedzionej skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego istoty spornego problemu, a mianowicie przepisów regulujących pomniejszenie płatności ONW ze względu na brak deklaracji działki [y] do płatności. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi za nieusprawiedliwiony i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.