I OSK 2885/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 211/12 w sprawie ze skargi B. B. i T. B. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości położonych w O., obręb R., w rejonie ul. [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Rady Miasta O. od B. B. i T. B. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 września 2012 r., po rozpoznaniu skargi B. B. i T. B. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości położonych w O., obręb [...], w rejonie ulicy [...] - [...] w punkcie pierwszym wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w punkcie drugim stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, w punkcie trzecim zasądził od Rady Miasta O. na rzecz skarżących B. B. i T.B. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. B. i T. B. na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżyli uchwałę z dnia Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] października 2011 w przedmiocie scalania i podziału nieruchomości położonych w O., obręb [...], w rejonie ulicy [...] - [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości. Zaskarżyli także uchwałę podjętą w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałom zarzucono rażące naruszenie interesu prawnego oraz uprawnień skarżącego, błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż uchwalony plan scalenia i podziału uwzględnia równomiernie interesy wszystkich uczestników postępowania, naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie uchwały z uwzględnieniem jednostronnego interesu uczestnika postępowania, a w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonych uchwał. Na uzasadnienie powyższych zarzutów skarżący podali, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. na podstawie uchwały Rady Miasta O. [...] [...] zostało wszczęte postępowanie w sprawie scalenia i podziału ruchomości położonych w O. w rejonie ul. [...] - [...], obręb [...]. Głównym założeniem przeprowadzenia tego postępowania było wydzielenie ze scalonych gruntów drogi mającej łączyć ul. [...] ul. [...] oraz zapewnienie dostępu do działek biegnących wzdłuż nowo utworzonej drogi. W oparciu o powyższe założenia sporządzony został pierwotny plan podziału gruntów, uwzględniający w równym stopniu interesy wszystkich objętych postępowaniem scaleniowo-podziałowym. W ramach Sygn. akt I OSK 2885/12 zaprojektowanego podziału skarżący mieli otrzymać grunt składający z trzech działek ewidencyjnych o nr [...],[...] oraz [...] sąsiadujących ze sobą. Tymczasem na skutek interwencji J.F., będącego również uczestnikiem toczącego się postępowania, w pierwotnym projekcie podziału dokonano zamiany poprzez przyznanie działki ewidencyjnej nr [...] na jego rzecz. Natomiast zamiast wspomnianej działki skarżącym miała być przyznana działka nr [...] leżąca po przeciwległej stronie nowo wytyczonej ulicy. Pomimo pisemnej interwencji skarżących, uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości wydana została w oparciu o projekt uwzględniający zmianę zaproponowaną przez J. F. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwali oni Radę Miasta O. do usunięcia naruszenia prawa. W powyższym wezwaniu skarżący podnosili, iż wydana uchwała prowadzi do naruszenia przysługującego im prawa własności, nie uwzględnia faktu, iż byli oni od dłuższego czasu właścicielem spójnego areału ziemi. Wskazali, że utrzymanie własności między graniczącymi działkami ewidencyjnymi ma dla nich istotne znaczenie gospodarcze. W odpowiedzi na to wezwanie, uchwałą [...] r. Rada Miasta postanowiła nie uwzględnić wezwania skarżących. W uzasadnieniu wskazała, iż przedstawione zarzuty są bezzasadne. Wskazano przy tym, że pierwotny plan podziału spowodowałby konieczność dokonywania spłat na rzecz skarżących przez uczestników postępowania. Według ogólnej wiedzy organu, wysokość dopłat - szczególnie przy znacznej powierzchni - budzi niezadowolenie i sprzeciw uczestników scalenia i podziału. W uzasadnieniu stwierdzono również, że zmiana pierwotnego projektu została dokonana w związku z wnioskiem uczestnika postępowania J. F., który oznajmił, iż nie ma pieniędzy na spłacenie skarżących. Dlatego też uwzględniając interes tego ostatniego, organ podjął decyzję o dokonaniu zamiany, która wyeliminuje obowiązek spłaty. W skardze podniesiono, że organ gminy uwzględniając wniosek J. F. nie zbadał w ogóle jego sytuacji majątkowej, a bezkrytycznie przyjął, że jest ona na tyle zła, że wymaga ingerencji organu w formie przyjętej w zaskarżonej uchwale. Zdaniem strony należy uznać, że Rada Miasta dokonała ostatecznego podziału, uwzględniając interes wyłącznie jednego uczestnika, lekceważąc tym samym potrzeby i oczekiwania pozostałych. Tego typu działanie organu z pewnością nie pogłębia Sygn. akt I OSK 2885/12 zaufania obywateli do organów Państwa, a tym samym jest sprzeczne z zasadą wyrażoną wart. 8 kodeksu postępowania administracyjnego. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Rada Miasta O. wniosła o odrzucenie skargi w zakresie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, i o oddalenie skargi w zakresie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] października 2011 r. o scaleniu i podziale nieruchomości położonych w O., obręb [...], w rejonie ulicy [...] - [...] w całości, za zasądzeniem na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Na uzasadnienie organ wskazał, że Rada Miasta O. przede wszystkim podnosi niedopuszczalność wnoszenia skargi na jej uchwałę podjętą na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, uchwała organu gminy dotycząca wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma charakter procesowy i nie reguluje sprawy z zakresu administracji publicznej podlegającej zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższego wynika, że taka uchwała nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, 1270 ze zm.), gdyż nie jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Natomiast w zakresie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] października 2011 r. o scaleniu i podziale nieruchomości położonych w O., obręb [...], w rejonie ulicy [...] - [...], Rada Miasta O. wnosi o oddalenie wniesionej skargi jako bezzasadnej. Postępowanie o scalenie i podział nieruchomości położonych w O. zostało przeprowadzone w trybie art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami na skutek wniosku właścicieli posiadających ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem i położonych w granicach obszarów określonych w planie miejscowym. Szczegółowe warunki tego scalenia i podziału nieruchomości zostały określone w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego na terenie miasta O., obejmującym obszar położony w rejonie ulic; [...],[...],[...] i [...], obręb [...], uchwalonym przez Radę Miasta O. uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. ogłoszoną w Dz. Urzędowym Woj. Dolnośląskiego nr [...] poz. [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Sygn. akt I OSK 2885/12 Postępowanie o scalenie i podział zostało przeprowadzone według zasad określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami Dział III Wykonywanie, Ograniczanie lub Pozbawianie Praw do Nieruchomości, Rozdział 2 Scalanie i podział nieruchomości. Zgodnie z wymogami określonymi w art. 57 § 1 pkt 3 P.p.s.a. skarga powinna określać naruszenie prawa lub naruszenie interesu prawnego. W ocenie Rady Miasta O., podniesione w skardze twierdzenia skarżących, iż "wydana uchwała prowadzi do naruszenia przysługującego im (skarżącym) prawa własności, nie uwzględnia faktu, iż byli oni od dłuższego czasu właścicielem spójnego areału ziemi", nie stanowi wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących. Powoływane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zapewniają uczestnikom postępowania o scalenie i podział, uzyskania po przeprowadzonej procedurze działek na obszarze dotychczas - przed scaleniem i podziałem -posiadanym. Jak bowiem przewiduje przepis art. 105 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem, każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzymuje odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste, nieruchomości składające się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości, pomniejszonej o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących. Pomniejszenie to następuje proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. Natomiast, jeżeli nie ma możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni zrównoważonej, za różnicę powierzchni dokonuje się odpowiednich dopłat w gotówce. Zatem, domaganie się przez skarżących przydzielenia im działki nr [...][...], powstałej na dotychczas posiadanej przez nich działce z tego względu, iż "byli oni od dłuższego czasu właścicielem spójnego areału ziemi" jest bezpodstawne. Na etapie wyłożenia projektu uchwały - zgodnie z ustawową procedurą – J.F. złożył wniosek o przyznanie działki w innej lokalizacji oraz o wyeliminowanie dopłaty ustalonej w projekcie jaką miałby zapłacić państwu B. za 155 m2. Wniosek ten, zgodnie z ustawą, podlegał rozstrzygnięciu przez Radę Miasta O. w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości. Rada Miasta O. rozstrzygnęła Sygn. akt I OSK 2885/12 wniosek J. F. częściowo pozytywnie w ten sposób, że działkę nr [...],[...] przydzielono J. F. po przesunięciu granicy i korekcie powierzchni do 723 m2, a działkę nr [...] przydzielono państwu B. i T.B. Uwzględnienie przez Radę Miasta O. części wniosku J. F. spowodowało wyeliminowanie jego zobowiązania do zapłaty dopłaty w gotówce, a państwo B. otrzymali dopłatę za 253 m2, zamiast 408 m2. Najistotniejszy, z punktu widzenia skarżących jest fakt, że otrzymują w wyniku scalenia i podziału, działki o łącznej pow. 3557 m2, a nie jak w projekcie o łącznej pow. 3402 m22 (więcej o 155 m2). Jedna z działek państwa B. zmienia lokalizację (po przeciwnej stronie drogi), pozostałe działki są jak w projekcie i na działce pierwotnej, która weszła do scalenia i podziału. Wynika z tego, że nie zachodzi naruszenie interesu prawnego skarżących. Brak bowiem podstaw prawnych do podnoszenia twierdzenia, iż otrzymanie jednaj działki powstałej w wyniku postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości w innym miejscu niż dotychczas posiadany grunt, stanowi naruszenie interesu prawnego skarżących. Reasumując, zdaniem Rady Miasta O., żądanie stwierdzenia nieważności uchwały o scalaniu i podziale nieruchomości należy uznać za bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę w wyroku z dnia 13 września 2012 r. podał, że Sąd administracyjny po rozpatrzeniu skargi na uchwałę gminy, w razie jej uwzględnienia orzeka stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o nieważności uchwały, bądź stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, jednak według art. 94 ust. 1 nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy). Sąd stwierdził, że kontrolowana uchwała, (z uwzględnieniem uzasadnienia jej postanowień i poddając kontroli procedurę jej uchwalania) narusza w sposób istotny art. 21 Konstytucji RP, stosownie do którego Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a także art. 140 k.c, w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego Sygn. akt I OSK 2885/12 prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Sąd wskazał, że przystępując do podjęcia procedury dotyczącej scalania i podziału w niniejszej sprawie, organ podjął uchwałę w tym przedmiocie, przywołując w podstawie prawnej art. 102 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem i podziałem. Z tak określonej podstawy prawnej nie sposób wywnioskować czy organ wszczął procedurę scaleniowo-podziałową z urzędu, czy też na wniosek odpowiedniej liczby osób zainteresowanych. Jest to okoliczność istotna z tego względu, że (zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem piśmiennictwa w tym zakresie), w przypadku, gdy sama gmina w uchwale o planie wyznaczyła tereny podlegające obowiązkowemu scalaniu i podziałowi (do którego może w konsekwencji dojść bez zgody podmiotów mających na tym terenie działki gruntu), to gmina winna pokryć koszty tej operacji. Sąd wskazał, że z akt doręczonych sądowi (np. k 69 i n. akt sądowych) zdaje się wynikać, że procedura była wszczęta na wniosek szeregu właścicieli nieruchomości posadowionych na terenach [...] i [...][...] [...] -[...], [...] [...]-[...], posiadających ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Już zatem wszczęcie procedury dotyczącej scalania i podziału terenu objętego w planie obowiązkiem- na wniosek -zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, narusza prawo. W tym miejscu Sąd powołał się na pogląd M. Wolanina, według którego, na wniosek może być wszczęte postępowanie scaleniowe tylko na terenach, do których obowiązek w planie nie był nałożony. W przypadku zaś, gdy sama gmina przyjęła na siebie taki obowiązek w planie, postępowanie może być wszczęte jedynie z urzędu. Sąd stwierdził w konsekwencji, że kwestionowana uchwała, a także uchwała ją poprzedzająca, naruszają w sposób istotny art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem sądu, najistotniejszą okolicznością, której nie da się pogodzić z istotą prawa własności, zapisaną w konstytucji i kodeksie cywilnym jest "pozbawienie" własności części gruntu wnioskodawcy w wyniku skarżonej uchwały, bez szczegółowej analizy i przekonującego uzasadnienia, że jest to rozstrzygnięcie jedyne i optymalne dla zabezpieczenia interesów członków postępowania scaleniowego. Sygn. akt I OSK 2885/12 Sąd zgodził się ze stanowiskiem strony przeciwnej, zawartym w odpowiedzi na skargę, że procedura scalania i podziału nie gwarantuje właścicielowi zachowania dotychczasowych działek, inaczej mówiąc uczestnik scalania nie ma pewności, że po przeprowadzeniu tej procedury "utrzyma" on własność tego samego terenu. Nie mniej jednak, zdaniem Sądu, nie oznacza to, że działające na postawie i w granicach prawa organy gminy (art. 7 Konstytucji RP) nie powinny ze szczególną starannością rozważyć jak głębokiej ingerencji w prawo własności poszczególnych właścicieli działek objętych procedurą scaleniowo-podziałową wymaga prawidłowe przeprowadzenie tejże procedury, dla osiągnięcia zamierzonego skutku. Sąd podkreślił, że działalność rady gminy winna optymalnie zabezpieczać interesy uczestników procedury scaleniowej. Ze "szkicu przyjęcia granic nieruchomości dla obszaru scalania i podziału" wynika, że na terenie objętym procedurą znajdowała się duża działka należąca do małżonków B. ([...]). Jest to działka w kształcie prostokąta o pow. 0,8436 m2. Nadto na tym terenie są także działki: [...] należąca do gminy O., działka [...] należąca do A. B. (córki J. F.) i M. K., A. K. (działka [...]), J. F. (działka [...]), P. Ł. (działki [...] i [...]). Z widocznego (między innymi na załączniku do uchwały [...] k. 68 akt sądowych) ukształtowania terenu wynika dalej, że działka J. F. i A. K. stanowiły (przez scalaniem) paski ziemi o znacznej długości i niewielkiej szerokości, nie nadające się do zabudowy. Najwęższa była działka J. F. (pomijając dwie działki P. Ł.), co powoduje, że on jest największym beneficjentem przeprowadzonych zmian granic działek i w konsekwencji zmian własnościowych. Sąd wskazał także, że z tej konfiguracji terenu zdaje się wynikać, że (przy wydzieleniu drogi wewnętrznej dojazdowej) dla wydzielenia z działki skarżącego działek budowlanych wystarczyłaby procedura podziałowa. Sąd dodał, że przyjęte przez gminę w skarżonej uchwale rozwiązanie nie czyni zadość wnioskowi J. F., bowiem działka przyznana mu, po przeprowadzeniu procedury scaleniowej, jest usytuowana jeszcze dalej od działki córki, niż działka pierwotnie proponowana. Natomiast kwestia dopłaty na rzecz małżonków B. w ogóle nie została wyjaśniona. Nie dokonano nawet przybliżonej analizy finansowej takiej dopłaty, nie zweryfikowano twierdzeń J. F. w tym zakresie, nie analizowano tego czy Sygn. akt I OSK 2885/12 podane przez stronę koszty są istotnie tak wysokie, ani w końcu czy rzeczywiście przekraczają one możliwości wnioskującego. Zdaniem Sądu I instancji, w ostatecznym wyniku postępowania, to do kompetencji rady gminy należeć będzie przyznanie konkretnych działek konkretnym uczestnikom procedury, nie mniej nie może rada stracić z pola widzenia okoliczności, że mamy do czynienia w sprawie z działkami, do których uczestnikom przysługuje najsilniejsze prawo-prawo własności, zatem ingerencja władzy publicznej w to prawo winna odbywać się w taki sposób, aby prawidłowość postępowania organu gminy była należycie, wszechstronnie i bezbłędnie umotywowana. Sąd dodał, że ma rację strona przeciwna, że jest kwestia przesądzoną w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż nie przysługuje skarga na uchwałę wzywającą do naruszenia prawa, ale wskazana okoliczność nie ma wpływu na konieczną (zdaniem sądu w tym składzie) eliminację z obrotu prawnego uchwały o scalaniu i podziale. W skardze kasacyjnej działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika Rada Miasta O. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając Sądowi I instancji naruszenie 1.prawa materialnego poprzez: a) błędną jego wykładnię - tj. art.102 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 nr 102 poz. 651 ze zm.), w związku z art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 647), poprzez uznanie, że przepisy te wprowadzają dwa rozłączne sposoby przeprowadzenia postępowania scaleniowo-podziałowego, b) przez niewłaściwe zastosowanie - tj. art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 647), poprzez uznanie naruszenia jego postanowień w zaskarżonej uchwale Rady Miasta O., podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania w procedurze scaleniowo-podziałowej, c) przez niewłaściwe zastosowanie - tj. art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c, poprzez przyjęcie, że kontrolowana Uchwała w sposób istotny narusza oba przepisy, podczas gdy zaskarżoną Uchwałą nie narusza się prawa własności ani prawa dziedziczenia, nie dokonuje się wywłaszczenia, ani też nie ogranicza się d) Sygn. akt I OSK 2885/12 właścicieli w prawie do korzystania z nieruchomości, w sposób inny niż wynika to z istoty ustawowych regulacji scalenia i podziału nieruchomości. 2. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miały istotny wpływ na wynik sprawy - t.j. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), poprzez przekroczenie granic rozstrzygnięcia sprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone w § 2. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dopuścił się naruszeń prawa, które doprowadziły do pozbawienia strony możliwości obrony swych praw, co stanowi przesłankę nieważności postępowania sądowego określoną w pkt 5 § 2 art. 183 P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu i instancji była uchwała Rady Miasta O. z dnia [...] października 2011 r., Nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości położonych w O., obręb R., w rejonie ulicy [...] -[...]. W związku z powyższym orzekający NSA zauważa, że przymiot strony służy osobie, która nie składała skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, ale wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 08 września 2006 r., sygn. akt I OSK 836/06, cbois, Lex nr 321133). Krąg uczestników postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości określa art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z powyższym przepisem, właściciele i użytkownicy wieczyści oraz samoistni posiadacze nieruchomości objętych scaleniem i podziałem są uczestnikami postępowania w sprawie scalenia i podziału. Stosownie do art. 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie Sygn. akt I OSK 2885/12 zaś z § 2 tego przepisu, udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Jak wynika z akt administracyjnych, za uczestników postępowania uznano A. B., M. K., T. B., B. B., J. F., A. K., P. Ł., A. L., J. L. oraz Miasto O. Natomiast, postępowanie przed Sądem I instancji toczyło się bez udziału A. B., M.K., J.F., Ar. K., P. Ł., A. L., J. L., co wynika jednoznacznie z akt sądowych. Nie była doręczona im skarga, nie byli powiadomieni o terminie rozprawy, nie był im również doręczony wyrok z uzasadnieniem. W zaistniałej sytuacji stwierdzić należy, że Sąd I instancji pozbawił strony możliwości obrony swych praw, co wypełnia przesłankę nieważności postępowania. Stwierdzenie wystąpienia nieważności postępowania obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, bez możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zob. np. komentarz Hanny Knysiak-Molczyk do art. 183 § 2 P.p.s.a. w: "Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wyd. 5, LexisNexis, zwłaszcza s. 969-972). Jak wynika z kart: 115 akt sądowych oraz znajdującego się w aktach administracyjnych załącznika Nr 1 do Uchwały Rady Miasta O. z dnia [...].10.2011 r., Nr [...], przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wskazane byłoby również zbadanie statusu A.J. W zaistniałym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 186 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż uchylenie wyroku nastąpiło nie w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej, ale działań podjętych z urzędu.