II SA/Ol 145/13

Dnia 28 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 roku sprawy ze skargi G. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że w dniu 25 września 2012r. G. K. - funkcjonariusz Komendy Miejskiej Policji złożył pracodawcy oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres 2008r. Wskazał, że posiada w E. lokal mieszkalny, który zajmuje wraz z żoną i dwoma synami o powierzchni użytkowej 47,54 m2 i powierzchni mieszkalnej 27,92 m2, według danych spółdzielni. Zgodnie zaś z pomiarem dokonanym przez Biuro Projektów "[...]" w E. metraż mieszkania w rzeczywistości wynosi odpowiednio 46,84 m2 powierzchni użytkowej i 26,07m2 powierzchni mieszkalnej. Decyzją z dnia "[...]"r., nr "[...]" Komendant Miejski Policji odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za rok 2008. Organ stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania równoważnika za brak lokalu. Uwzględnił, iż norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 m2 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym (§ 2 pkt 1 i § 3 rozporządzenia MSW i A z dnia 18 maja 2005r. Dz.U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). W związku z tym wskazał, że funkcjonariusz w 2005r. zawarł związek małżeński i jego żona jest właścicielką lokalu mieszkalnego położonego w E. W 2006r. urodził się im syn S. W 2007r. funkcjonariusz został mianowany policjantem w służbie stałej. W 2008r. urodził się drugi syn F. Organ podkreślił, że policjant jest w posiadaniu mieszkania o powierzchni 27,92 m2. W dacie mianowania wnioskodawcy policjantem w służbie stałej mieszkanie to odpowiadało trzem normom zaludnienia tj. 21 m2, co zaspokajało potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza. Podniósł, że obowiązujące przepisy nie przewidują zwiększenia norm zaludnienia tylko z tego powodu, że w trakcie pełnienia służby policjantowi powiększa się rodzina. G. K. odwołał się od tej decyzji. Wskazał, że powierzchnia obu pokoi w zajmowanym mieszkaniu to 26,07 m2, a więc o 1,93 m2 mniejsza niż przysługująca norma zaludnienia dla policjanta i jego trzyosobowej rodziny. Odwołujący podkreślił, że od 2008r, kiedy urodził się jego drugi syn, zajmowany lokal mieszkalny nie odpowiada przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej. Dodatkowo odwołujący wyjaśnił, że składając przedmiotowe oświadczenie, chodziło mu o wypłacenie równoważnika pieniężnego za okres od roku bieżącego tj. 2012 do trzech lat wstecz. Pismem z dnia 29 listopada 2012r. organ II instancji, z powołaniem się na art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, wezwał odwołującego do sprecyzowania okresu za jaki ubiega się o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi odwołujący wskazał, że ubiega się o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od 2009r. do 2012r. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Naczelnik Wydziału Zaopatrzenia i Inwestycji Komendy Wojewódzkiej Policji, działając z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji, uchylił decyzję organu I instancji i przyznał G.K. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 25 września 2012r., określając jego wysokość. W uzasadnieniu organ przytoczył przepisy mające w sprawie zastosowanie. Potwierdził, że funkcjonariuszowi przysługują 4 normy zaludnienia. W związku z tym ma on prawo do przydziału lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia, a w konsekwencji ma prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie organu II instancji prawo to przysługuje funkcjonariuszowi od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego, tj. od dnia 25.09.2012 r. Wyjaśnił, że istotny w niniejszej sprawie jest fakt, iż prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest prawem podmiotowym, które powstaje na podstawie decyzji administracyjnej. Decyzja w przedmiotowej sprawie może być wydana wówczas, gdy policjant złoży stosowny wniosek o przyznanie tej formy pomocy mieszkaniowej, o czym stanowi § 3 rozporządzenia MSW i A z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) oraz gdy spełnione są ustawowe przesłanki określone w art. 92 ustawy o Policji. Decyzja ta ma charakter konstytutywny, tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Organ stwierdził, iż złożenie wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego nie zostało ograniczone żadnym terminem. Wniosek taki może być złożony w każdym czasie, ale zawsze będzie się odnosił do sytuacji na przyszłość, wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika, która ma charakter konstytutywny oznacza, że prawo to nie mogło powstać za okres wsteczny. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 01.12.2010 r., sygn. akt III SA/Kr 770/10, organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie teoretycznie od 08.08.2008 r. spełnione były przesłanki do otrzymywania przez stronę równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, ale niezłożenie w tym terminie oświadczenia spowodowało, że odpowiednia decyzja nie mogła być wydana, a w konsekwencji prawo do przedmiotowego świadczenia nie powstało. Zaznaczono ponadto, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 107 ustawy o Policji, w myśl którego "Roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne". G. K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Podkreślił, że skarga dotyczy wyłącznie okresu, za który nie przyznano mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, przysługującego mu od 8 sierpnia 2008r. Wyjaśnił, że po narodzinach drugiego syna udał się do Zespołu Administracyjno-Gospodarczego KMP w celu złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na miejscu Pani Z. W. poinformowała go, że równoważnik mu nie przysługuje, gdyż posiada mieszkanie, a fakt narodzin dzieci nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania równoważnika za jego brak. W 2012r. skarżący dowiedział się, że jest to błędna interpretacja i ponownie udał się z zamiarem złożenia stosownego oświadczenia. Uzyskał taką samą informację jak wcześniej, nalegał jednak na przyjęcie oświadczenia. Skarżący zaznaczył, że niezłożenie przez niego oświadczenia w 2008r., nie wynikało z jego niewiedzy lub zaniechania, lecz z wprowadzenia go w błąd. Podniósł, że błędnie odmawiano mu też równoważnika za remont mieszkania, a następnie zezwolono na napisanie trzech oświadczeń za lata ubiegłe i wypłacono za wszystkie lata wstecz. Dlatego skarżący nie rozumie w czym jest problem w wypłacie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, kiedy spełnił od 8 sierpnia 2008r. wszystkie wymagania. Zdaniem skarżącego w takiej sytuacji winien obowiązywać skutek ex tunc, gdyż z mocy ustawy funkcjonariuszowi policji należy się równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem legalność aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, czyli wyłącznie ich zgodność z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), wobec orzekania przez organ II instancji w zakresie nie rozstrzyganym w ogóle przez organ I instancji. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga przestrzegania prawa strony do obrony swego interesu prawnego i w tym ujęciu organ II instancji powinien pamiętać, że jest związany granicami wyznaczonymi rozstrzygnięciem organu I instancji i nie może wykroczyć poza te ramy, gdy mogłoby to pozbawić stronę prawa do obrony swego interesu prawnego. Rozpatrując wniosek skarżącego w postępowaniu odwoławczym organ II instancji pominął, że funkcjonariusz złożył pracodawcy oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres 2008r. i tylko tego okresu dotyczyło rozstrzygnięcie organu I instancji. Dopiero w odwołaniu funkcjonariusz wyjaśnił, że chodziło mu o przyznanie równoważnika za 2012r. do trzech lat wstecz. W takiej sytuacji, gdy odwołanie dotyczyło części żądania nie rozstrzygniętego w decyzji organu I instancji, organ odwoławczy powinien był ustalić, czy wolą odwołującego było w istocie wniesienie odwołania od decyzji rozstrzygającej o równoważniku za brak lokalu mieszkalnego za 2008r., czy też raczej złożenie wniosku, o którym mowa w art. 111 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli żądanie uzupełnienia rzeczonego aktu co do rozstrzygnięcia za lata następne. Wskazać należy, iż zgodnie ze stanowiskiem judykatury o tym, czy złożone w sprawie pismo stanowi wniosek o uzupełnienie decyzji o treści określonej w art. 111 §1 k.p.a. decyduje nie nazwa nadana temu pismu przez stronę ani też powołanie takiej czy innej podstawy prawnej, lecz przedmiot wyrażonego w nim żądania (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 2415/00; publ. LEX nr 50127). W przypadku oświadczenia strony, że chodzi o żądanie uzupełnienia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 2 k.p.a. i przekazać wniosek o uzupełnienie decyzji nazwany odwołaniem organowi I instancji do rozpatrzenia tego wniosku. W razie zaś oświadczenia strony, że popiera odwołanie, organ odwoławczy powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania w zakresie żądania nierozstrzygniętego, w myśl art. 134 k.p.a., bowiem na orzeczenie nieistniejące nie może przysługiwać środek odwoławczy. Takie stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie sadów administracyjnych (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7.07.1988 r., III AZP 10/88 - OSNCAP Nr 9/1990, poz. 116, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1.04.1998 r., I SA/Wr 796/96 - LEX nr 32938, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2012r. sygn. akt III SA/Łd 221/12). Na tę kwestię organ odwoławczy nie zwrócił uwagi, przyznając ostatecznie skarżącemu równoważnik za brak lokalu mieszkalnego za okres nie rozpoznawany w ogóle przez organ I instancji. Ponadto wskazać trzeba, że w wydanej decyzji organ administracyjny powinien rozstrzygnąć co do całości żądania strony, chyba że wydaje decyzję częściową. Pod tym względem rozstrzygnięcie powinno być kompletne. Organ II instancji zaś rozpoznając żądanie skarżącego za okres od 2009r. do 2012r. wadliwie nie rozstrzygnął co do okresu sprzed daty złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Chociaż w uzasadnieniu decyzji organ zawarł motywy, dlaczego nie przyznano wnioskowanego równoważnika za okres wcześniejszy, to brak jest stosownego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Te zatem okoliczności stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji rozstrzygnie, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a, jak również wskazaną wyżej wykładnię prawa procesowego. Dostrzeżone uchybienia procesowe uniemożliwiły Sądowi wypowiedzenie się co do meritum sprawy.