II OSK 1561/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 271/13 odrzucającego skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 271/13 odrzucił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji. Postanowienie zapadło na tle następującego stanu faktycznego: W dniu [...] grudnia 2012 r. (wpływ w dniu [...] grudnia 2012 r.) [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, doręczoną Spółdzielni w dniu [...] listopada 2012 r. W dniu [...] grudnia 2012 r. sąd przekazał powyższą skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, która wpłynęła do właściwego organu w dniu [...] grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił następnie tę skargę, wskazując na art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd wskazał, że termin do wniesienia skargi upływał z dniem [...] grudnia 2012 r. (środa). Skargę wnosi się do sądu za pośrednictwem organu, którego decyzji skarga dotyczy. Skarżąca nadała skargę w Urzędzie Pocztowym w dniu [...] grudnia 2012 r., jednakże skierowała ją do organu niewłaściwego, tj. bezpośrednio do sądu administracyjnego. W takim przypadku zdaniem sądu o zachowaniu terminu do złożenia skargi decyduje data wpływu skargi do organu właściwego, czyli Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, co nastąpiło dopiero w dniu [...] grudnia 2012 r. Przyjęcie za wiążącą daty nadania przesyłki przez sąd nie zmienia sytuacji skarżącej, bowiem sąd ekspediował skargę w dniu [...] grudnia 2012 r., tj. niezwłocznie po jej wpływie do sądu w dniu [...] grudnia 2012 r. (piątek). Skarga została zatem wniesiona po upływie terminu do dokonania tej czynności, a więc podlegała odrzuceniu. Na to postanowienie skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego w postaci art. 45 ust. 1, Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP i w zw. z art. 8 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w sprawie mimo, że brak jest regulacji która przewidywałaby konsekwencje wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego. Zamiast tego sąd wyciągnął niekorzystne konsekwencje dla skarżącej w oparciu o poglądy wypracowane wcześniej bez uwzględnienia zasad obowiązujących w innych postępowaniach, a także przed dokonaniem w 2012 r. zmian w procedurze cywilnej zawierających wprost regulację uwzględniającą (w art. 369 k.p.c.) zachowanie terminu w przypadku wniesienia środka odwoławczego wprost do sądu wyższej instancji. Sąd dokonał tego, pomimo że przepisy Konstytucji należy stosować bezpośrednio (art. 8 Konstytucji RP) przez co skarżąca została pozbawiona prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 Konstytucji RP. Ponadto, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności praw. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania: a/ art. 58 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi mimo, że skarżąca nie uchybiła terminowi określonemu w art. 53 § 2 p.p.s.a nadając w polskiej placówce pocztowej list polecony ze skargą, w ustawowym terminie trzydziestu dni o którym mowa w tym przepisie, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, b/ art. 53 § 1, i 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie że nie został zachowany termin do wniesienia skargi a o zachowaniu terminu w przypadku jej nadania bezpośrednio do sadu decyduje data nadania jej przez sąd do właściwego organu, pomimo że przepisy cyt. art. 53 § 1 i 2 w żaden sposób nie uzależniają zachowania terminu od trybu wniesienia skargi, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, c/ art. 54 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie ze skutek przewidziany w art. 54 § 1 nie następuje w sytuacji gdy skarga została wniesiona bezpośrednio do sadu z pominięciem organu , pomimo że brak uregulowania ustawowego w przepisach o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w tym zakresie należy wykładać z uwzględnieniem prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 Konstytucji RP i chronionego w art. 31 § 3 tejże ustawy zasadniczej, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, d/ art. 83 ust. 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przepisów prawa cywilnego zgodnie z którymi (art.369 k.p.c.) termin do wniesienia środka odwoławczego jest zachowany w przypadku wniesienia środka odwoławczego wprost do sądu wyższej instancji. Wniosła ponadto o uchylenie tego postanowienia w całości i przekazanie skargi sądowi do rozpoznania, względnie o uchylenie postanowienia i przywrócenie terminu do wniesienia skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że żaden przepis prawa nie przewiduje podstawy odrzucenia skargi z powodu wniesienia jej do organu innego niż wskazany w art. 54 § 1 p.p.s.a. Uchybienie skarżącej może być jedynie uznane za brak formalny skargi. Skarżąca przez rygorystyczną interpretację została pozbawiona prawa do sądu. Skarżąca, nie kwestionując dotychczasowego stanowiska sądów w tym zakresie, podniosła konieczność unifikacji w tym zakresie procedury cywilnej i sądowoadministracyjnej. Skarżąca wskazała ponadto, że skarga nie była wnoszona przez profesjonalnego pełnomocnika, lecz przez zarząd spółdzielni i wysłana przez nieprzygotowanego pracownika. Pełnił on doraźną obsługę sekretariatu z powodu zasłabnięcia pracownika stale obsługującego sekretariat, a więc brak po stronie skarżącej zarówno winy, jak i niedołożenia należytej staranności, co uzasadnia przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W rozpatrywanej sprawie decyzja SKO została doręczona skarżącej [...] listopada 2012 r., a więc termin do jej wniesienia upłynął [...] grudnia 2012 r. (środa). W tym czasie w dniu [...] grudnia 2012 r. skarżąca nadała skargę w urzędzie pocztowym, kierując ja bezpośrednio do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skarga została więc przekazana w sposób niewłaściwy, nie przewidziany w przepisach prawa. W przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu, sąd ten powinien przekazać skargę organowi, o którym mowa w § 1 art. 54 p.p.s.a. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd lub wspomniany organ (zob. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 248 i A. Kabat, Komentarz do art. 54 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX. Por. w tej kwestii również postanowienia o sygn. akt: II SA/Bk 131/06 oraz I FSK 631/08). Natomiast dla oceny zachowania tego terminu nie można przyjąć daty nadania skargi do sądu, gdyż na tym etapie postępowania niedopuszczalne jest zastosowanie trybu przewidzianego w art. 65 k.p.a. (postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2004 r., IV SA/Gl 647/04, ONSA WSA 2005, nr 6, poz. 116). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przekazał skargę do organu w dniu [...] grudnia 2012 r., a więc po upływie terminu do wniesienia skargi. Dokonanie tego w terminie do wniesienia skargi nie było możliwe ze względu na wpływ pisma do sądu już z przekroczeniem tego terminu ([...] grudnia 2012 r.). Trafnie zatem sąd odrzucił skargę jako spóźnioną. Odnosząc się natomiast do innych zarzutów podniesionych przez skarżącą należy wskazać, że taka interpretacja przepisów (prezentowana co do zasady jednolicie w orzecznictwie i piśmiennictwie) nie ogranicza prawa skarżącej do sądu, a wręcz przeciwnie – służy jego pełniejszej realizacji. Kierowanie bowiem skarg bezpośrednio do sądu nie zawsze zapewnia należytą ochronę skarżącym. Z obserwacji dotychczasowej praktyki wynikało, że organy nie zawsze przekazują komplet niezbędnych dokumentów do nadania skargom biegu, co wydłuża procedurę. Odstąpienie od trybu zaskarżania aktów administracyjnych bezpośrednio do sądu służy zatem realizacji prawa do sądu. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 190 i n.). Zmiany te wprowadzono w drodze ustawy, toteż nawet gdyby ograniczały one prawo do sądu, nie naruszają one art. 31 Konstytucji, ani też jej art. 7 i 8. Rozwiązanie postulowane przez skarżącą było stosowane w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, aż do 2004 r., tzn. do wejścia w życie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz ustawodawca zrezygnował z bezpośredniego wnoszenia skargi do sądu (art. 35 ustawy o NSA) na rzecz trybu pośredniego. Skoro zatem tryb pośredniego wnoszenia skargi do sądu został przez ustawodawcę zmieniony, nie jest to działanie przypadkowe i wolą ustawodawcy było zorganizowanie postępowania właśnie w ten sposób. Wszelkie interpretacje powinny zatem uwzględniać ten historyczny aspekt. Istotne jest również to, że pośredni tryb wnoszenia skargi sprzyja realizacji wielu innych instytucji procesowych, m.in. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji czy pozwala na uwzględnienie skargi przez organ w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Nie chodzi więc zatem tylko o przekazanie przez organ akt do sądu wraz z odpowiedzią na skargę, lecz możliwość zmiany rozstrzygnięcia przez organ, bez konieczności prowadzenia postępowania przed sądem w tym przedmiocie. Ponadto, sąd administracyjny jest zobowiązany do stosowania przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zaś Kodeksu postępowania cywilnego. Należy bowiem pamiętać, że jest to zupełnie odrębny typ sądownictwa, którego przedmiotem kontroli są działania organów administracji publicznej oparte na regulacjach publicznoprawnych, nie zaś prywatnoprawnych. W kwestii wniosku skarżącej o przywrócenie terminu należy wskazać, że błąd prawidłowo pouczonej strony co do sposobu wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest następstwem zaniedbania lub nieuwagi. Nie może zatem świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu (por. postanowienie NSA o sygn. akt I OZ 307/08 i J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu..., s. 192). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.