I SA/Wa 2532/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej M. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] z dnia 1974 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem w wysokości [...] zł na rzecz Skarbu Państwa m. in. działek oznaczonych nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonych w L. w dzielnicy [...], stanowiących własność M. P.. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. M. P. wystąpiła z wnioskiem do Wojewody [...] o stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 1974 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem prawa, precyzując następnie (pismem z dnia [...] czerwca 2011 r.), że wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. w części dotyczącej odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważność decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 1974 r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonych w L. w dzielnicy [...], stanowiących własność M. P. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. wniosła M. P., w którym podniosła zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) – dalej: ustawa wywłaszczeniowa – wobec tego, że w aktach sprawy brak jest dowodu na przeprowadzenie przed wywłaszczeniem rozprawy administracyjnej oraz wskazała na sporządzenie operatu szacunkowego przez biegłego powołanego przez wnioskodawcę wywłaszczenia, tj. na zlecenie Zarządu Inwestycji [...], zamiast na zlecenie organu wywłaszczeniowego, jakim był Prezydent Miasta L. Ponadto podniosła brak szczegółowego uzasadnienia operatu. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu stwierdził, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Natomiast o tym, czym miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres jego wpływu na sposób załatwienia sprawy. Za rażące naruszenie prawa uznać należy takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W przedmiotowej sprawie ocenie nadzorczej podlegała decyzja wydana na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., w części dotyczącej ustalonego i przyznanego odszkodowania, a zatem Wojewoda [...] winien był ocenić zgodność powołanej decyzji z przepisami tej ustawy. Na podstawie art. 17 ustawy wywłaszczeniowej o wszczęciu postępowania właściwy organ zawiadamiał, za dowodem doręczenia, właściciela nieruchomości i osoby, którym na nieruchomości służyły prawa rzeczowe ograniczone. W niniejszej sprawie zawiadomieniem z dnia [...] lipca 1974 r. Prezydent L. poinformował strony, m. in. M. P., o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położonej w L. w dzielnicy [...], oraz o terminie rozpraw wywłaszczeniowo-odszkodowawczych, które ze względu na dużą liczbę stron wszczętego postępowania wywłaszczeniowego wyznaczono na dzień [...] sierpnia 1974 r. oraz na dzień [...] września 1974 r. Zarazem zawiadomienie zostało wywieszone także na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w L. w dniach od [...] do [...] sierpnia 1974 r. Zgodnie z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, tj. braku biegłych na rozprawie, Minister wskazał, że zgodnie z obecnym stanowiskiem sądów administracyjnych z art. 22 powołanej ustawy wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., natomiast brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie art. 22, jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.11.2009 r., I OSK 195/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.11.2008 r., I OSK 1459/07). W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miał miejsca, gdyż jak wynika z treści decyzji z dnia [...] grudnia 1974 r. oraz z treści zawiadomienia z dnia [...] lipca 1974 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, rozprawa wywłaszczeniowo –odszkodowawcza została wyznaczona na dzień [...] sierpnia 1974 r. Protokół z tej rozprawy się nie zachował, ale brak jest dowodów na to, że rozprawa w wyznaczonym dniu się nie odbyła. Zgodnie z orzecznictwem, "jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.10.2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że "jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić". A zatem należy uznać, że w przedmiotowej sprawie spełniony został warunek przeprowadzenia rozprawy określony w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Ze względu na nie zachowanie się akt archiwalnych przedmiotowej sprawy [w tym kontekście chyba tylko protokołu z rozprawy, bo nie można mówić o braku całości akt] nie wiadomo czy biegły uczestniczył w rozprawie wywłaszczeniowej. Niemniej jednak, zdaniem Ministra, w postępowaniu wywłaszczeniowym brał udział biegły mgr inż. J. F., który w dniu [...] maja 1974 r. sporządził rejestr szacunkowy dla wywłaszczonej nieruchomości składającej się z działek nr [...]o powierzchni [...] ha i działki nr [...] o pow. [...] ha. Jak wynika z treści kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 1974 r. podstawą obliczenia wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość był art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej oraz § 2 pkt 3 zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 1976 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczane grunty na terenie miasta L. Zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie za grunt w mieście określano następująco: jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego to odszkodowanie obliczano jak za obszar przewyższający wartość działki normatywnej – w wysokości najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. W oparciu o powyższe przepisy podmiot uprawniony - biegły rzeczoznawca z listy Wojewody [...] mgr inż. J. F. sporządził rejestr szacunkowy z dnia [...] maja 1974 r. i ustalił, że wartość wywłaszczonego gruntu - zaliczonego do strefy miejskiej pośredniej i peryferyjnej, zatem zgodnie z dyspozycją ww. przepisów – wynosiła 16 zł za 1 m2. Wysokość przyznanego odszkodowania ustalono w wyniku przemnożenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości i sztywnej stawki określonej w obowiązujących tabelach, tj. powierzchnię działki nr [...] wynoszącą [...] ha i nr [...] wynoszącą [...] ha przemnożono przez stawkę 16 zł w następujący sposób: [...] m2 x 16 zł = [...]zł. Minister stwierdził więc, że wysokość odszkodowania została ustalona prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutu, że podstawą ustalenia odszkodowania mógł być tylko operat wykonany na zlecenie organu prowadzącego postępowanie wywłaszczeniowe i niedopuszczalne było użycie do tego samego celu operatu sporządzonego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na zlecenie inwestora Minister zauważył, że wywłaszczenie mogło być zastosowane dopiero wówczas, gdy właściciel nie zgodził się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży lub zamiany nieruchomości, bądź gdy nawet wyraził zgodę na zbycie nieruchomości w drodze umowy, ale umowa taka nie mogła być zawarta z powodu przeszkód natury prawnej. Na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości, za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. A zatem już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości powinna być ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej, na podstawie opinii biegłego z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej i nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według powołanej ustawy. Zakres czynności biegłego w postępowaniu o ugodowe nabycie nieruchomości był w zasadzie taki sam, jak w postępowaniu wywłaszczeniowym. Dlatego też opinia szacunkowa biegłych sporządzona na zlecenie inwestora w tej fazie postępowania była również przydatna w postępowaniu wywłaszczeniowym, jakie zostało później wszczęte, niezależnie od tego, czy doszło do ugodowego nabycia nieruchomości. Zatem niezależnie od tego, na czyje zlecenie biegły dokonywał wyceny (inwestora czy organu wywłaszczeniowego), wysokość odszkodowania pozostawała taka sama. W aktach sprawy znajduje się podpisany przez M. P. protokół z przeprowadzonych rokowań, w którego treści stwierdzono, że M. P. nie chce zawrzeć notarialnej umowy sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości oraz że wnosi o nabycie nieruchomości w trybie administracyjnym. Jednocześnie Minister zauważył, że w aktach archiwalnych znajduje się dokument podpisany przez M. P. (k. 118), w którym określone są działki oznaczone nr [...] i nr [...] wchodzące w skład wywłaszczonej nieruchomości i w którym określona jest oferowana byłej właścicielce nieruchomości cena za 1 m2 gruntu wynosząca 16 zł. Ponadto, jak wynika z tego dokumentu, wywłaszczony grunt był niezabudowany i nieobsiany. Jak z tego wynika już w chwili rokowań byłej właścicielce była znana wartość wywłaszczonej nieruchomości, która nie była przez nią kwestionowana, także w drodze odwołania. Tym samym fakt sporządzenia operatu szacunkowego na wniosek Zarządu Inwestycji [...] zamiast na zlecenie organu wywłaszczeniowego, jakim był Prezydent Miasta L., nie miał znaczenia dla wyniku sprawy oraz dla prawidłowości określenia wysokości wartości przedmiotowej nieruchomości. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od określonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych i może być zastosowana wyłącznie w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 K.p.a. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. P., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. błędną interpretację art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem organ wywłaszczeniowy dopuścił się rażącego naruszenia tego przepisu, z uwagi na to, że: wbrew jego jednoznacznemu brzmieniu rozprawa nie została przeprowadzona, biegły nie uczestniczył w rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, nie przedstawił na rozprawie swojej opinii, a przede wszystkim nie był w sprawie powołany, jak wymagał tego przepis; ponadto organ [wywłaszczeniowy] naruszył przepisy K.p.a. (w brzmieniu z daty ich stosowania), tj: art. art. 4, 5, 6, 8 § 1, gdyż nie stworzył właścicielce wywłaszczanej nieruchomości przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu możliwości zapoznania się ze sporządzona opinią na temat wysokości odszkodowania; wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, albowiem nie powołał biegłych, a ustalenia dotyczące odszkodowania oparł na opinii szacunkowej wykonanej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i przez osobę niepowołaną przez organ wywłaszczeniowy, 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a. – bowiem organ nadzorczy wyjaśniał stan faktyczny w oparciu o domniemania (uznając, że rozprawa była przeprowadzona), z pominięciem słusznego interesu obywateli oraz dokonał w sposób błędny i wybiórczo oceny działań organu wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że żaden z dokumentów zachowanych w niniejszej sprawie nie wzmiankuje o istnieniu protokołu z rozprawy. Sporządzenie zaś protokołu z rozprawy, tak samo jak przeprowadzenie samej rozprawy, było obligatoryjne. Nie uprawnia to również do wnioskowania pośredniego o istnieniu takiego dokumentu. Uznanie w tej sytuacji, że rozprawa została przeprowadzona, mimo braku protokołu, jest niedopuszczalne i godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego. Co istotne, jak wskazał organ, zaplanowano dwie rozprawy wywłaszczeniowe. Tym bardziej zastanawiające jest, że nie ma protokołu ani z pierwszej, ani z drugiej rozprawy. Jest to wręcz podstawa do twierdzenia, że rozprawy nie odbyły się w ogóle. Dodać należy, że rozprawa jest formą postępowania dowodowego, zapewniającą wyjaśnienie okoliczności sprawy. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu wywłaszczeniowym brał udział biegły inż. F., który w dniu [...] maja 1974 r. sporządził rejestr szacunkowy wartości nieruchomości objętej niniejszą sprawą. Ustalenie to jest błędne, bowiem postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte dopiero [...] lipca 1974 r., co wynika z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Biegły F. został powołany na zlecenie Zarządu Inwestycji [...], a więc wnioskodawcy wywłaszczenia, co było sprzeczne z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Nie została tym samym zachowana bezstronność specjalisty do spraw wyceny nieruchomości. Organ wywłaszczeniowy był zobligowany powołać we własnym zakresie biegłego do wyceny po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Art. 16 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej określał katalog załączników do wniosku o wszczęcie postępowania. W katalogu tym nie była wymieniona jako załącznik opinia biegłych. Było to oczywiste, gdyż zgodnie z art. 78 § 1 K.p.a. (w brzmieniu w dacie stosowania) o opinię biegłego mógł wystąpić wyłącznie organ w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego. W tej sytuacji wszelkie opinie wydane przed formalnym wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie mogą mieć charakteru opinii biegłych. Opinia wydana przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie jest opinią rozumieniu przepisów K.p.a., ale wyłącznie jednym z dowodów z dokumentów nie odzwierciedlającym aktualnych poglądów specjalistów z dziedziny wyceny nieruchomości. Powyższe okoliczności wskazują na rażące naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Okoliczność nie przeprowadzenia rozprawy i braku biegłych na rozprawie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość sporządzało się nie tyle w oparciu o opinię biegłego, co w oparciu o wynik rozprawy, w której strony mają prawo wziąć udział. Dlatego tak istotne było, aby brał w niej udział również biegły wyceniający wartość nieruchomości. Skoro protokołu "rozprawy wywłaszczeniowej" nie ma w aktach sprawy, to nie można z niego wywieść, aby strony postępowania posiadały wiedzę o treści sporządzonej opinii. Znajomość ceny zawartej w piśmie obejmującym rokowania nie oznacza, że właścicielka znała wysokość odszkodowania, albowiem proponowana cena nie musiała wcale oznaczać, iż w takiej samej wysokości ustalone zostanie odszkodowanie. Ubocznie trzeba dodać, ze M. P. nie przyjęła ceny oferowanej jej w trakcie tzw. rokowań, które de facto z rokowaniami nie miały nic wspólnego. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga ma usprawiedliwione podstawy. M. P. żądając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] grudnia 1974 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem działek oznaczonych nr [...] i nr [...], położonych w L. w dzielnicy F., w części dotyczącej odszkodowania, podniosła między innymi, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) – powoływanej jako ustawa wywłaszczeniowa – gdyż wbrew treści tego przepisu w trakcie postępowania nie przeprowadzono rozprawy, a wysokości odszkodowania nie ustalono po wysłuchaniu biegłego, gdyż taki w postępowaniu wywłaszczeniowym nie został powołany. Przepis art. 22 ustawy wywłaszczeniowej w dniu orzekania przez Prezydenta Miasta L. miał następujące brzmienie: "Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie." Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przyjął, że z treści decyzji z dnia [...] grudnia 1974 r. oraz z treści zawiadomienia z dnia [...] lipca 1974 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wynika, że rozprawa wywłaszczeniowo –odszkodowawcza została wyznaczona na dzień [...] sierpnia 1974 r. Protokół z tej rozprawy wprawdzie się nie zachował, ale nie świadczy to o tym, że rozprawa w wyznaczonym dniu się nie odbyła. Minister odwołał się do orzecznictwa, z którego wynika, że "jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.10.2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001). Jeśli zaś chodzi o udział biegłego w postępowaniu wywłaszczeniowym Minister stwierdził, że zakres czynności biegłego w postępowaniu o ugodowe nabycie nieruchomości (w trybie art. 6 ustawy) był w zasadzie taki sam, jak w postępowaniu wywłaszczeniowym. Dlatego też opinia szacunkowa biegłego sporządzona na zlecenie inwestora na użytek rokowań z właścicielem nieruchomości była również przydatna w postępowaniu wywłaszczeniowym, jakie zostało później wszczęte. Zatem niezależnie od tego, na czyje zlecenie biegły dokonywał wyceny (inwestora czy organu wywłaszczeniowego), wysokość odszkodowania pozostawała taka sama. Opinii tych nie można jednak podzielić w pełni, w odniesieniu do okoliczności tej sprawy. Rację ma organ, że jeśli protokół z rozprawy się nie zachował, to nie można z całą pewnością stwierdzić, że taka rozprawa się nie odbyła, jak twierdzi skarżąca. Brak rozprawy mógłby sam przez się prowadzić do wniosku o rażącym naruszeniu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, a rażącego naruszenia prawa nie można domniemywać. Ostatecznego dowodu na tę okoliczność nie ma natomiast w aktach sprawy. Organ oparł się więc w takiej sytuacji na dowodach pośrednich i na podstawie uzasadnienia kwestionowanej decyzji oraz treści zawiadomienia z dnia [...] lipca 1974 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego przyjął, że rozprawa taka się odbyła, czego w tych okolicznościach zakwestionować, zdaniem sądu, nie można. Jeżeli jednak co do faktu przeprowadzenia rozprawy organ zmuszony był oprzeć się na dowodach pośrednich, to na takich samych dowodach należy oprzeć się odnośnie do przebiegu rozprawy. Uzasadnienie decyzji z dnia [...] grudnia 1974 r. wspomina o rozprawie jedynie w kontekście dowodów na ustalenie "stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości" (obok dokumentów załączonych do wniosku wywłaszczeniowego), nie mówiąc nic o odszkodowaniu, które zgodnie z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej powinno być ustalone "na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu" (w tym wypadku Prezydenta Miasta L.). Jeśli do tego dodamy, że w postępowaniu wywłaszczeniowym biegły nie został w ogóle powołany (tym samym nie mógł uczestniczyć w rozprawie), a szacowanie wartości nieruchomości M. P. odbyło się na podstawie "rejestru szacunkowego dla wywłaszczonej nieruchomości", sporządzonego przez mgr inż. J. F. w dniu [...] maja 1974 r. (czyli przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego), to nie sposób przyjąć za Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że wypełniona została norma z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Takie rozumowanie oznaczałoby bowiem, że do wydania decyzji w zakresie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wystarczy sporządzenie przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego "rejestru szacunkowego" przez osobę wpisaną na listę wojewody, a na dobrą sprawę rozprawa nie jest w ogóle konieczna, jeśli nieruchomość nie była zabudowana lub nie było na niej żadnych plonów. W niniejszej sprawie nie wiemy na dodatek, czy takie plony były, czy też nie, gdyż wspomniany "rejestr szacunkowy" o tym nie mówi, a dokument na str. 118 akt archiwalnych, na który powołuje się Minister, nie może żadną miarą być uznany za dowód w sprawie, gdyż nie wiadomo kto i kiedy go sporządził, kto się pod nim podpisał i na jaką okoliczność został sporządzony (zob. art. 76 § 1 K.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki naruszenia, przede wszystkim z punktu widzenia zasady praworządności i demokratycznego państwa prawnego. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W niniejszej sprawie naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej jest oczywiste, jako że decyzja wywłaszczeniowa została oparta na opinii rzeczoznawcy działającego na zlecenie podmiotu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, a nie na opinii bezstronnego biegłego powołanego przez organ, co w takiej sytuacji oznacza, że nie była to w ogóle opinia biegłego w rozumieniu przepisów K.p.a. (zob. art. 78 § 1 w brzmieniu z 1974 r.). Wbrew twierdzeniu Ministra biegły nie brał też udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, ani w rozprawie. W każdym razie dla przeciwnej tezy brak w tym względzie jakichkolwiek dowodów, łącznie z uzasadnieniem kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji z [...] grudnia 1974 r. W takiej sytuacji należy też uznać – ze względu na gwarancyjny charakter art. 22 ustawy wywłaszczeniowej – że tego typu naruszenia wywołały skutki niemożliwe do zaakceptowania przez organy praworządnego państwa. Takim argumentom nie można przeciwstawiać stwierdzenia, że wysokość odszkodowania i tak nie uległaby zmianie, gdyż po pierwsze, celem postępowania nadzorczego nie było ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie wysokości należnego odszkodowania, a po drugie, nie ma żadnej pewności, czy przy prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowo – odszkodowawczym nie wyszłyby na jaw okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Tę gwarancyjną funkcję poprawnego przeprowadzenia postępowania spełniał właśnie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, który został w oczywisty sposób naruszony, co znosi gwarancję poprawnego ustalenia odszkodowania. To zaś powoduje konieczność uznania rażącego naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Takie stanowisko ma też w znacznej części odzwierciedlenie w tej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą wyrażają wyroki: z dnia 31 stycznia 2008 r., I OSK 514/07; z dnia 7 sierpnia 2009 r., I OSK 1144/08; z dnia 13 listopada 2009 r., I OSK 159/09; z dnia 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, LEX nr 1069632). Powyższą ocenę prawną organ weźmie pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając więc na względzie, że organy obydwu instancji naruszyły art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.